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生态转移支付制度研究

内容提要:建立生态转移支付制度是解决区域性生态服务有效供给的重要途径,它通过财政资源在特定区域内由经济发达地区向贫困地区横向转移,使生态受益者和提供者在成本和收益的分担与享受上趋于合理,从而激励贫困地区保护生态环境的积极性,形成生态补偿与环境保护的良性互动关系。作为生态补偿机制的重要组成部分,这项制度的推行对促进区域经济与生态环境的协调发展无疑是大有裨益的。
关键词:生态转移支付制度;生态补偿;横向转移支付

    良好的生态环境是居住在不同地区的人们共同的生产和生活基础,如何使地区经济与生态环境协调发展是我国实现可持续发展过程中必须要解决的重大课题。作为公共产品或公共服务,生态环境具有显著的跨区域性,因此在一国范围内,它既有全国性的属性,也具有鲜明的地域属性。全国性的生态服务理所当然应由中央政府财政支出来解决,而具有地域属性的生态服务应该由区域内所有受益者共同承担,这是没有疑问的,但在具体的财政实践中,区域性生态服务的各受益地区往往隶属于不同的行政区划,分属于不同级次的财政,而且不同区域的政府财力又存在巨大差异,因此,协调处理好区域内生态与经济的关系实际上要复杂得多。笔者认为,破解这道难题的一条重要途径是建立行之有效的生态转移支付制度。本文所谓的生态转移支付,确切说是基于生态补偿的横向转移支付,即按照“谁受益谁付费”的原则,由生态服务的受益区政府向该服务的提供区政府支付一定的资金,使后者提供的生态服务成本与效益基本对等,从而激励其提高生态产品或服务的有效供给水平。对中国来说,目前的生态转移支付制度主要是指经济发达的生态受益区向欠发达或贫困生态提供区转移一定的资金,以促进生态建设与环境保护的一项财政制度。

一、建立生态转移支付制度的现实基础及理论依据
    随着我国经济的持续快速发展,公共需求发生了很大的改变。经济领域,粗放型经济增长模式下的地方产业迅速扩张,引发了环境污染、自然资源滥用等外部负效应,如何有效消除这类负外部性的不良影响,成为我国经济发展中新的公共需求。消费领域,中国正处于人均GDP超过1000美元的阶段,居民生活由温饱型向小康型乃至富裕型转变,像生态环境、安全等这类满足享受和发展需要的公共产品或公共服务,越来越成为当今人们消费的重要公共需求。这些变化要求政府必须加强其公共环境职能,增加对环境污染治理和生态环境保护的投入,以满足区域内经济主体对生态环境的公共需求。
    然而环境保护与地方经济利益对地方政府来说犹如鱼和熊掌,虽非不可兼得,却也绝非互不冲突。资源有效配置的一个基本原则是成本与效益对等,只有当产品的边际效益等于边际成本,该产品的供给量才是有效率的。生态环境这类公共产品具有显著的效益外溢性,其受益范围往往是跨行政区间的,提供生态环境而产生的利益会溢出到那些不为此分担成本的其他地区,也就是说,生态服务给社会带来的好处比给本辖区带来的好处要多得多。而在市场经济条件下,地方政府作为代表本地区利益的团体利益主体,它只考虑本地居民的利益,在对效益外溢的地方性公共产品或服务进行成本效益比较时,只计算本辖区产生的效益与成本,对外溢到其他辖区的利益则不考虑在内。因此,在没有得到相应补偿的情况下,地方政府是按照本辖区的边际效益与边际成本相等条件来决定供应量的,它所愿意提供的生态服务数量必然会大大低于该项服务的社会最优水平,与之相关的财政活动也会低于应有的规模。从社会的观点看,这样的供应水平显然不符合资源配置的效率要求。
要想提高该辖区生态服务的供应效率,就必须通过特定目的的政府间转移支付来弥补边际辖区利益与边际社会利益的差距,使生态服务的外部效应的内在化,达到激励投资的作用。但我国现行的政府间转移支付制度尚无法做到这一点。我国政府间转移支付制度一直采取的是单一纵向转移模式,从设计意图看,中央制定这项制度的主要动机是均衡地方财政收入能力的差别,在制度设计中根本没有涉及省际间外部效应内在化的问题。生态补偿当然也就不在考虑之列。
    生态环境这类公共产品生产的典型特点是投资大,见效慢,外溢性强,在没有任何生态补偿,又缺乏多元化投融资渠道的情况下,地方政府提供生态服务主要靠的是财政投资,这样,生态服务的供给数量和质量,就主要取决于地方政府的财力水平,其结果必然是:经济发达地区地方政府公共环境职能逐渐增强,而欠发达地区则逐渐减弱。一些学者对1992-2003年间地方政府公共环境职能演进所作的实证分析已证实了这一总体态势①。这样的趋势如果任其发展下去,后果将是灾难性的。
    只要对中国的经济地理状况稍加分析就会发现,无论是按东、中、西部划分的地带,还是区域间、流域间,甚至一个地区内部,向社会提供大量生态服务的地区以及生态脆弱和环境敏感地区,基本上是贫困地区或欠发达地区,如长江、黄河等河流的上游、云南、贵州等省生物多样性丰富的山林地区、内蒙古和西北农牧交错带等等,即使在经济发达地区,也不例外,比如浙江省的西南部地区属于落后地区,而这里恰恰是全省的水源地及生态林集中分布区。由于种种原因,我国地区经济发展很不平衡,经济发达地区与贫困地区之间存在着巨大的横向财政缺口,并呈不断扩大的趋势,与富裕地区相比,贫困地区通常没有能力筹措到提供大量生态服务所需的自有财政资源。于是,一方面,经济发达地区财力充足,却“免费搭车”享受贫困地区提供的生态服务;另一方面,贫困地区财政困难,甚至背负巨额财政赤字,却要为本地区以外的多个地区提供大量的生态服务,既得不到任何补偿,又常常因为担负着保护水源、生态林、湿地、生物多样性等环境责任而限制了当地的经济发展,即便所提供的生态服务未来能够产生很好的经济效益,由于环境经济效益的滞后性,往往很难在短期内见效,贫困地区作为生态环境提供者将不得不“饿着肚子呼吸新鲜空气”。在这种情况下,生态环境对于贫困地区来说简直是奢侈品,代表本辖区利益的地方政府所做的“理性”选择自然是优先满足本地居民的低层次需求,舍弃环境而选择经济②,甚至可能为了所谓的经济发展,不惜以牺牲环境、掠夺性开发自然资源为代价。最终,无论经济发达地区还是贫困地区,处在相邻地区或同流域上、下游的它们不得不承受共同的环境灾难。
    未来15年,是中国全面建设小康社会的重要时期,随着中国工业化、城镇化的不断推进,资源和环境对经济发展的约束将进一步加大,为避免因缺乏生态补偿机制而导致的环境悲剧愈演愈烈,加快研究和建立生态转移支付制度已经是刻不容缓。
    所谓生态转移支付制度,应当是基于生态补偿的横向转移支付制度,其核心是通过经济发达地区向欠发达或贫困地区转移一部分财政资金,在生态关系密切的区域或流域建立起生态服务的市场交换关系,从而使生态服务的外部效应内在化,以提高资源配置的效率。之所以强调横向转移支付,并不是说以目前的纵向转移方式无法实现生态补偿,事实上,“退耕还林”、“退耕还草”、“天然林保护工程”等都是中央财政通过纵向转移开展的生态补偿,但这些是以项目建设方式对特定地区的专项支出,没有形成制度化,补偿的覆盖范围也很有限,从实际效果看,还存在许多不合理之处,如补偿数额不足,时间过短等等。现行的纵向转移支付制度仍将主要目标放在平衡地区间财政收入能力的差异上,体现的是公平分配的功能,对效率和优化资源配置等调控目标则很少顾及。即使从平衡地方财政收支的角度来考量,其作用也十分有限,虽然近年来中央用于转移支付的资金量逐渐增加,但总量仍然偏小,不能根本改变地方财政尤其是贫困地区财政困难的局面,更何况,中央转移支付的规模是由当年中央预算执行情况决定的,随意性大,数额不确定,而且资金拨付要等到第二年办理决算时才实行,满足不了建设和保护生态环境的即期需求。由此可见,对于区域间横向利益协调问题,纵向转移支付制只能解决一小部分,力度和范围都非常有限。而无论从理论分析还是现实需要来看,以横向转移支付方式来协调那些生态关系密切的相邻区域间或流域内上、下游地区之间的利益冲突似更直接更有效些。

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