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农产品补贴与可持续性发展

  摘要:文章通过分析欧盟的共同农业政策的经验与改革,阐述了欧盟的农产品政府补贴与高成本农业以及环境保护之间的关系;并结合当前我国新农村建设中的农民增收和政府补贴问题,提出我国的政策选择。

  关键词:政府补贴;农民增收;高成本农业;可持续发展
  
  一、引言
  
  农产品的政府补贴是世界上绝大多数国家、尤其是发达国家用来支持和保护本国农业的基本政策。国际上,乌拉圭回合后对农产品贸易自由化的要求,特别是多哈会谈中发展中国家和其他农产品出口国要求削减和改革农业补贴的巨大压力,以及因为补贴所导致的环境问题等内部因素的影响,发达国家对其农业补贴进行了改革。总的来说,改革进展缓慢。近几年来,我国也开始对农业实施保护,并逐步加大了对农业的财政补贴力度,这在一定程度上增加了农民的收入。本文不反对农业的政府补贴,补贴是提高农民收入的一个重要途径,也能够在一定程度上确保粮食生产的安全。国外的经验说明补贴也是一把双刃剑:其一,从成本来说补贴最终可能导致欧盟那样的“高成本农业”;其二,补贴也有可能导致环境的破坏和贸易摩擦。因而,本文通过分析欧盟共同农业政策的经验与改革、结合当前我国新农村建设中的农民增收和政府补贴问题,提出我国的政策选择。
  对于农村的发展,古斯托·内梅什和苏珊娜·法洁卡什基于中央-边缘模式,提出了多功能农业作为农村发展的“新农村发展模式”,从而可以解释地方发展以及或者农村资源再配置如何借助中央的帮助为农村争取利益的同时又保持未来农村价值的实现潜力。普拉布·平加利基于农业部门的增长对经济全面发展的贡献这一古老命题,探讨了全球化和食品体系转型对不同类型的国家农业部门的影响。国内的李先德全面介绍了OECD国家的农业支持以及政策改革并对其做出了述评。陈薇从加大粮食主产区的粮食直补资金转移支付力度、改革现有直补模式、提高补贴效率以及完善补贴政策体系等方面对中国粮食直接补贴政策的改革建议进行了研究。钟甫宁、何军通过分析价格支持、生产资料的补贴、农业生产流通领域基础设施和农业科研推广的公共投资、直接补贴以及土地产权及其收益(土地增值)等政策或者政策建议对农民增收的影响后,指出解决农民收入问题只能依靠劳动力转移并提出了相应的政策建议。在解决农民增收问题上,徐全红从公共经济学、福利经济学和制度经济学的角度分析了加大农业补贴的法理基础。
  
  二、欧盟的共同农业政策与改革
  
  本文关注的焦点是欧盟的共同农业政策中由于补贴导致的高成本农业问题和环境问题,并希望借鉴欧盟共同农业政策的改革经验,为我国农业补贴的目标、农业补贴的政策选择提供一些参考。
  (一)补贴政策与高成本农业
  在过去的几十年里,欧盟通过CAP为其农业部门提供了巨额的支持和补贴。这些巨额的支持和补贴的一个后果就是形成了欧盟今天的高成本农业:2004年欧盟农业支持总水平(TSE)为1400亿美元,占OECD全部农业支持水平的36.8%。可以说,欧盟高成本农业的形成和CAP的补贴政策有密切关系。补贴主要通过农业价格支持、对农民的直接补贴、出口补贴和生产供应控制等实现。
  从政策目标看,欧盟的共同农业政策确实起到了提高农业劳动生产率、增加农产品供给、稳定市场和价格的效果。同时,补贴也直接增加了农业从业者的收入,使其能够保持合理的生活水平(农民收入平价原则)。
  (二)补贴政策与环境保护及其改革
  就CAP而言,早期很少提及对环境的影响,至多是一些保护环境的声明。随着时间的推移,公众除了对共同农业政策预算费用和产品剩余日益不满外,由集约化和专业化造成的生态破坏亦成为舆论的关注焦点。但由于CAP中结构政策资金来源有限,实际上对有益环境的农业活动的促进是零碎的。1992年改革后,加强了以前的有益环境的许多措施并给予他们更为广泛的用途,同年通过的麦克萨利计划中关于价格支持部分也开始更多关注环境意识。总的说来,早期的欧洲农业指导和保证基金(FEOGA)中用于具体环境目的的数量仍然是很小的,且环境支出大多是与减少生产产量有关而非针对有益的环境保护行为。
  进入新世纪后,在内外压力下,欧盟展开了新一轮的共同农业政策改革——2003~2006年的改革。新方案提议建立与生产、价格不挂钩的“单一农场补贴”制度,把挂钩的直接补贴改为脱钩的直接补贴,将“蓝箱”支持转变为“绿箱”支持;引入强制性动态调整机制,不断削减对大农场的直接补贴;加强对环境、食品安全、动物健康和动物福利标准的要求;建立新的“农场咨询系统”;加强农村发展,用于促进农村发展的资金将增加,用于促进农村发展的措施范围也将扩大等。
  在欧盟CAP未来的发展中,价格和市场政策虽仍会占据主导地位,但产量不再是唯一的关注;如何生产以及同时保护农村的各种生态的、人文的环境资源已成为CAP改革的方向和目标。欧共体对于环境问题的思考不仅仅是作为一种增加农民的收入来源和抑制农业生产的手段,在很大程度上还涉及到资源如何管理的问题。从环境方面来看,农业环境措施一直是农村发展计划中必须强制执行的一个重要部分。这种政策对那些不采用所谓的“高效的农业生产方式”,而对环境问题签约承诺的农民予以奖励。此外,欧盟通过减少直接付款的方式来惩罚那些不遵守环境要求的行为。总地说来,对环境的关注也是农业所关心的一个实际方面。在具体的支持计划下,对农民来说不仅是另一笔收入,而且有助于消除土地的过度使用而导致的市场失衡。
  
  三、对我国的启示
  
  改革开放以来,由于农村家庭联产承包责任制的实施、农业技术进步以及农产品价格等因素的影响,我国农业与农村发展迅速,但农业和农村发展仍然遇到很多问题:农民收入增长缓慢、收入增长率连年下降、城乡居民之间存在着较大的收入差距。农民增收难和城乡收入差距扩大问题已经严重影响我国经济增长的公平性以及社会的和谐与稳定。借鉴欧盟等发达国家的经验,本文认为,在处理农民增收、政府补贴与环境保护方面,有以下启示。

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