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 论文关键词:改革开放 农村政策 社会保障
  论文摘要:改革开放以来,党的社会保障政策经历了由重城轻乡到城乡并重的演进过程。党的十六届六中全会第一次提出了覆盖城乡居民的社会保障体系的发展目标,十七届三中全会首次提出要“健全农村社会保障体系”,表明党的农村社会保障政策已经形成了比较健全的体系,主要包括新型农村社会养老保险政策、新型农村合作医疗政策、农村社会救助政策、农村社会福利和慈善事业政策以及被征地农民社会保障政策、农村军烈属和伤残病退伍军人的优抚政策。
    改革开放前,中国农村社会保障主要以社队集体为依托,除了国家提供的救灾救济外,还包括合作医疗、五保供养等内容,属于一种典型的农村集体保障模式。改革开放以后,农村开始推行联产承包责任制改革,社队集体逐渐解体,中国农村集体保障模式失去了其经济基础,开始向社会化保障模式演进。在此过程中,中国共产党的农村社会保障政策成为指导农村社会保障改革的政策纲领。当前,由于建设社会主义新农村的迫切需求,农村社会保障体系建设已经被推到农村公共事业体制改革的前沿。
  一、新时期党的农村社会保障政策演进
    改革开放初期,由于社会保障改革并没有摆上改革的议事日程,一个涵盖社会保险、社会救济、社会福利的大社会保障概念也没有提出,党的农村社会保障政策的重心在于社会救济及扶贫政策。因此,党的十二届三中全会于1984年10月通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》只是要求:“我们必须对老弱病残、鲜寡孤独等实行社会救济,对还没有富裕起来的人积极扶持,对经济还很落后的一部分革命老根据地、少数民族地区、边远地区和其他贫困地区实行特殊的优惠政策,并给以必要的物质技术支援”。侧。随着改革开放的深人,中央决策层意识到,社会保障也是大问题,是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面。
    1985年9月,党的十二届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》(下文简称《“七五”建议》),第一次在党的文献中提出了“社会保障”概念,明确了“社会保障机构要把社会保险、社会福利、社会救济工作统一管起来”的改革方向。《“七五”建议》虽未就农村社会保障政策进行专门的阐述,但在部署“新的社会保障制度”建设任务时特别强调:“城乡个体劳动者的社会保险制度要抓紧研究,进行试点,逐步实施”;“要设立社会救济基金,对城乡低收人户给以适当帮助,使他们的基本生活有所保障”;“优抚救济工作要从单纯生活救济转变为既保障救济对象的生活,又注意扶持他们发展生产、勤劳致富”;“要广泛动员社会力量,积极开展扶贫工作”。显然,农村社会保障的重心仍然在于社会救济及扶贫,但《“七五”建议》已经开始关注农村个体劳动者的社会保险问题。
    1990年12月,党的十三届七中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》(下文简称《“八五”建议》),指出“建立健全养老保险和待业保险制度,逐步完善社会保障体系”,是现代化社会的一个重要标志,也是推动企业改革、适应人口老龄化和促进计划生育的一项重要措施。关于农村社会保障问题,《“八五”建议》除了依然强调社会救济及扶贫工作之外,第一次开始专门关注农村老年保障问题,明确要求:“在农村采取积极引导的方针,逐步建立不同形式的老年保障制度。”
    1993年11月,党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确了社会保障制度是中国社会主义市场经济体系的五大支柱之一,清晰界定了“社会保障体系”的内涵包括“社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”,并将“城乡居民的社会保障办法应有所区别”确定为社会保障改革的一项重要原则。根据该决定,党的农村社会保障政策的重心集中于两个方面:一是养老保障问题,要求“农民养老以家庭保障为主,与社区扶持相结合,有条件的地方,根据农民自愿,也可以实行个人储蓄积累养老保险”;二是医疗保障问题,要求“发展和完善农村合作医疗制度”。 
    2002年11月,党的十六大报告进一步指出“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”是社会稳定和国家长治久安的重要保证,社会保障制度建设被提到前所未有的高度。党的十六大报告除要求“发展城乡社会救济和社会福利事业”之外,特别强调“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”,明确将农村最低生活保障制度纳人党的农村社会保障政策。为了贯彻党的十六大精神,党的十六届三中全会于2003年10月通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,要求“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”,“农村养老保障以家庭为主,同社区保障、国家救济相结合;有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。

    2004年9月,党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强执政党能力建设的决定》,首次站在构建社会主义和谐社会的高度,从加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新的角度,提出了“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”的目标,02005年10月,党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,提出要“完善社会保障体系”,要求“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。当时,由于中国广大农村地区还没有条件与城市一样全面落实最低生活保障制度,因此强调应坚持从实际出发,在地方财力允许的范围内积极进行探索。
    2006年10月,党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,将十六届四中全会提出的“社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”的发展目标确定为“覆盖城乡居民”,要求“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”,从而“第一次提出了覆盖城乡居民的社会保障体系的发展目标”网。十六届六中全会从建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标出发,系统阐述了党的农村社会保障政策:逐步建立农村最低生活保障制度,有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度;加快推进新型农村合作医疗;加强对困难群众的救助,完善农村五保供养、特困户救助、灾民救助等制度;发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利,完善优抚安置政策;发扬人道主义精神,发展残疾人事业,保障残疾人合法权益。
2007年10月,中国共产党第十七次全国代表大会召开,大会的政治报告《高举中国特色杜会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》明确将建立覆盖城乡居民的社会保障体系列为“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的一项重要任务,并对社会建设作了全面部署:“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”阔。这是中国共产党着眼于发展中国特色社会主义、推动社会保障科学发展作出的重大决策和部署。
    社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分,与人民的幸福安康息息相关。党的十七大报告“将社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体,发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体布局,并强调以改善民生为重点加快推进社会建设,这是我们党对中国特色社会主义事业的新认识、新概括”。同时,十七大报告将“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”列为以改善民生为重点的社会建设的一项重要任务,也是中国共产党对于中国社会保障事业的新认识。
      基于上述新认识,党的十七大报告对于“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”提出了新的任务,总体目标是:坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针,“以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。党的十七大报告首二次明确中国“覆盖城乡居民”的社会保障体系概括为三项基础制度(社会保险、社会救助、社会福利)、三项重点制度(基本养老、基本医疗、最低生活保障)和两项补充制度(慈善事业、商业保险),这是中国共产党关于社会保障政策的新概括。
    二、新时期党的农村社会保障政策的基本内容
    为在农村地区贯彻落实党的十七大报告作出的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的战略部署,党的十七届三中全会于2008年10月通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,指出:“建设社会主义新农村,形成城乡经济社会发展一体化新格局,必须扩大公共财政覆盖农村范围,发展农村公共事业,使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。其中,第一次明确提出了“健全农村社会保障体系”的政策要求,总体目标是“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,加快健全农村社会保障体系”。
    第一,按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度(以下简称新农保),创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。新农保是相对于原来以个人缴费为主、完全个人账户设计的农村社会养老保险(以下简称老农保)而言的新型制度安排,新农保与老农保相比较,其主要不同点在于两个方面:一是费用来源不同,老农保以“个人缴费为主”,新农保以“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合;二是基本模式不同,老农保采取“完全个人账户”的制度模式,新农保采取“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式。国务院决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点,并发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,要求:2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

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