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西部大开发与城市化浪潮下民族区域自治制度的走向探讨与思考
摘  要:伴随改革的深入与经济发展,城市化浪潮消然出现。尤其在实施西部大开发战略后,民族区域自治地区的城市化进程进一步加快。老城市不断得到更新改建,新城市不断涌现,一方面反映了我国民族区域自治制度所取得辉煌成就,另一方面,又为民族区域自治制度发展带来了未曾面对的新事物、新问题。民族区域自治制度的内容已不能涵盖全部,有些条款亦显得不合时宜,急需改进。

      关键词:西部大开发  城市化  民族区域自治制度  民族自治市

      中国是一个由56个民族共同构成的大家庭,民族关系好坏直接关系到国家繁荣与社会稳定。民族区域自治制度作为我国解决民族问题的基本政策,研究其在新形势下的合理走向,发展前途,无疑对于民族地方乃至国家社会主义事业有重要作用。

      一、我国民族区域自治制度的内涵及发展现状

      所谓民族区域自治制度,[1]即在中华人民共和国领土内,在中央人民政府统一领导下,在少数民族聚居地区或少数民族分布较为集中地区,由少数民族实行区域性的民族自治的制度。享有管理和决定本民族和本地区内部事务的法定自主权,享有根据本民族和本地区的实际情况贯彻国家政令的自主权。在这个总原则和前提下,凡是在少数民族地区能够建立一级自治地方的,都可以实行民族区域自治,建立民族自治地方的自治机关,实行少数民族人民当家作主。《中华人民共和国宪法》规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治,各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的一部分。”党和国家实行民族区域自治制度,就是要在统一的祖国大家庭内,使有着自己或大或小聚居区的少数民族有当家作主管理本民族内部地方性事务权利;保障少数民族的平等权利和地位;充分发挥少数民族人民参加国家政治生活和社会主义建设积极性;共同加强各民族之间相互信仰和友好协作,共同建设社会主义祖国。所以说,民族区域自治制度是民族间平等、团结互助的主要标志,同时,也是少数民族地区人民民主专政的主要活动形式。根据《中华人民共和宪法》的规定,实行民族区域自治的自治机关,除了行使《宪法》的规定的地方国家机关的一般职权外,依法行使自治权。上级国家机关充分保障民族自治地方的自治机关行使自治权,充分考虑各民族特点和需要,大力培养少数民族干部,积极支持和帮助各少数民族进行社会主义革命,发展社会主义的经济、文化建设事业。到目前为止,我国政府先后建立了五个自治区,三十个自治州,120个自治县(旗)。此外,还建有1700多个自治乡,作为民族区域自治的补充。1984年,我国通过并颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》,2001年,又推出了它的修订本。这就从法律上为民族区域自治制度提供了保障。另外,在民族自治地方,经济建设也取得了非凡成就,但较其它发达地区比较,仍有很多差距。可以说,民族区域自治制度的实施,对于消除民族间历史遗留下来的隔阂,加强民族团结,巩固国防,维护祖国统一,发展民族自治地方的社会主义建设事业,都作出了巨大成绩,也受到了国内外,尤其是各民族的一致称赞与拥护。可以说,我国民族区域自治制度已初具规模,并正在不断完善与提高过程中,其将来发展,也将前途广阔。

      二、城市化浪潮与民族区域自治地方城市化现状、特点分析

      所谓城市化,[2]通常指人口向城市地区集中和农业人口转向非农业人口的过程。它包括人口城市化和乡村城市化两方面。人口城市化指乡村农业人口转化为城镇非农业人口过程;而乡村城市化指尚属乡村农业人口进入现有城市或新建城镇的一种发展趋势或展望。城市化浪潮即伴随经济浪潮过程中,人口集中向城市及原有乡村转变为城市的进程与趋势。其表现形式多种多样:城市人口增加,城市人口比重提高,城市规模扩大,城乡之间在生产方式和生活方式方面差距逐渐减小,等等。

      (一)我国西部民族自治地区城市化现状

      在我国民族区域自治地方,自建国以来,尤其在实施西部大开发战略后,城市化进程得到了迅速发展,出现了一大批农垦、工矿业基地、铁路及公路交通枢为中心的新兴专业城市。在新兴城镇迅速形成和发展同时,一些历史悠久老城市也得到了扩建和改造;新老城市共同发展。据资料统计,西部地区市级城市已达110个。其中设市最多的为内蒙古自治区为20个,其中,地级市4个,县级市16个。其次为新疆、广西和云南,分别为19个,18个,17个。广西的地级市最多,有南宁、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、钦州、贵港等8个地级市。其中,很多为西部大开发实施后新增的城市。

      (二)我国西部民族自治地区城市化特点[3]

      1.城市发展以小城市为主。与全国城市发展的总体态势一致,小城市在民族区域自治地方的比重很大。高于全国平均水平14.85个百分点。而中等城市、大城市、特大城市的比重低于全国。在民族自治地方新增加的城市中,90%以上为中小城市。

      2.城市化水平很低,且发展不平衡。实施西部大开发战略后,我国民族自治地区的城市化水平有了很大提高,但整体水平仍低于全国平均水平,有很大差距,其市镇人口比重比全国平均水平低2.2个百分点。另据城市规划司资料,每平方公里人口数仅为东部沿海地区的8.7%。民族区域自治地方城市分布主要集中在内蒙古、新疆、广西和云南四省区。1996年四省共有城市74个,占民族地区总数57.36%。宁夏、青海、西藏等省区城市较少。西藏仅有拉萨、日喀则两个小城市。

      3.城市综合经济实力较弱。我国大多数经济实力强的城市分布在东南沿海地区,并且主要集中于环渤海湾、长江三角洲和珠江三角洲三大城市带,民族地区经济实力较强的城市很少。据统计,1993年全国全部城市国内生产总值超过28647亿元。而全国199个地区级以上城市,国内生产总值超过200亿元的城市40个,占20%。而民族地区仅有7个城市人均值过万元。但也不排除个别城市特殊情况,如克拉玛依、昆明、北海等。另外,在民族地区的许多城市,尤其在中小城市,基础设施薄弱,企业效益差,亏损面大,失业、下岗人员很多,第三产业也欠发达,实力较弱。

      三、城市化浪潮与民族区域自治制度的关系及城市化浪潮对民族区域自治制度的影响

      (一)城市化浪潮与民族区域自治制度关系

      民族区域自治制度,是民族与地区,政治与经济相结合的伟大创举、英明决策。它推动了民族区域自治地区经济的发展、改革的深入,而改革深入与经济发展是导致城市化浪潮出现直接原因。西部大开发战略的实施,更加快了城市化浪潮进程。反过来,城市化浪潮又反作用于民族区域自治制度,要求对民族区域自治制度产生作用和影响。城市化浪潮为民族区域自治制度发展既带来了前所未有的良好机制,也创造了良好环境,在当前形势下又产生了很多新的问题,要求民族区域自治制度本身面对新的形势,要不断改革、发展和完善,以期与城市化浪潮相适应,与时代发展相适应,创造更辉煌成绩。它们之间是因果互动、相互推进、相互完善的关系,密不可分。在民族区域制度发展过程中,城市化是必不可少的一个重要过程。民族区域自治制度的发展,就是要适应潮流发展,不断完善自己。

      (二)城市化浪潮对西部大开发过程中民族区域自治制度的影响

      首先,城市化浪潮出现,最直观表现为人口向城市集中与乡村人口城市化。人口的集中,意味着人才、资源、技术等的集中。尤其在西部大开发中,国家的一系列优惠政策,使得东部的物质、资金、技术等向西部转移,更加大了集中优势,为西部开发与民族自治经济发展提供了大量物质、技术、人才、资金、项目等支持。

      其次,西部地区城市化浪潮,加强了东西部及西部内部的合作与交流。随着交往深入,民族间了解也将逐渐深入,从而有利于巩固民族自治制度所要求的平等、团结、友爱、互助的新型民族关系实现。

      第三,西部大开发中城市化浪潮,人口相对集中,对于社会稳定、政治动态也比较容易掌握、控制,也为民族自治地方区域自治制度的发展提供了安定的社会环境。

      第四,西部大开发带动的城市化浪潮,也有利于西部民族区域自治地方教育发展。教育水平、质量、观念等都将有重大改观,一方面可以吸引大量人才,另一方面,也可以提高整个民族素质,更多的培养少数民族自己的干部。

      第五,西部大开发中城市化浪潮,在改变西部民族自治地区的产业结构,管理水平等多方面也有重要作用。

      四、西部大开发过程中,在城市化浪潮趋势下,民族区域自治制度的合理走向

      (一)在城市化浪潮中,城市工作的合理走向

      1.城市规划、建设与管理方面。在民族区域自治地区,已经出现了一种“中心城市——小城镇——乡村”构成的三位一体的新型网络模式。这种网络模式适应民族自治地区的特点,也有利于民族区域自治地方的发展。这种层级网络,容易形成区域范围内的中心,通过中心的辐射作用,带动周围地区建设。所以,在民族自治地方,可以广泛推广这种模式。另外,还要注意以下几方面问题:

      (1)对新老城市、大城市与小城市、城市与乡村的发展,要区别开来。制定不同发展战略,不能依靠行政命令一刀切。

      (2)城市建设与乡村建设要结合起来,注重建立城市中为农业、畜牧业服务的市场部门,尽可能利用农村丰富资源与城市的开阔市场潜力,两者有机结合,共同推动地区建设。

      (3)改革老城市管理体制,新城市的管理从开始就要规范、科学,适应市场要求。具体讲,逐渐取消户籍限制,规范城市其它行政,环保、科研、服务、监督等部门。同时,还要借鉴发达国家与东部发达地区先进经验,避免走弯路。

      (4)遵循我国城市发展总的指导思想原则,即“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”。

      2.城市民族工作

      城市化浪潮,使得城市人口增加,民族成分也变得极其复杂。在民族自治地方,民族工作原本就存在很多问题,再加上城市化的影响,就更需加强了。

     (1)制定适合民族自治地方特点的城市工作细则,以解决城市民族工作无法可依的问题,完善法制工作。

      (2)加强民族区域自治地区城市民族宣传工作,保障自治区内在自治民族之外的其它少数民族的平等权利。利用城市广泛动能,集中管理,多面管理。

      (二)在西部大开发战略中,在城市化浪潮影响下,民族区域自治制度在法律制度方面的走向:

      1.理顺《民族区域自治法》与《中华人民共和国宪法》及其它基本法关系,明确权限,避免法律冲突。应从两方面着手:(1)赋予自治区、自治州和自治县人民代表大会常务委员会单行条例的制定权、修改权,使单行条例的制定、修改工作得以较快进行。(2)将民族自治地方的变通规定和补充规定的制定机关一律改为民族自治地方的人大及常委会,改变变通规定与补充规定的制定机关与批准程序各授权法规不一致的状况。

      2.尽快推动民族自治地区相关法律的制定

      (1)加快自治州自治县人大自治法规制定条例的制定,就自治法规权限、范围、原则等作出明确规定。

      (2)推动五大自治区自治条例出台。我国的五大民族自治区都没有自治条例出台,造成中央、地方关系混乱。

      (3)制定民族自治地方税收基本法。税收基本法是指对税收共同性问题进行规定,以统领约束、协调各种单行税收法律、法规。一是要明确税收主体之间权利义务关系。二是征税主体、纳税主体之间权利义务关系。

      3.修改、补充《民族区域自治法》

      (1)修订自治法中关于自治县改市的规定,增加民族自治市建制。我国《宪法》、《民族区域自治法》规定,我国民族区域自治单位分为:自治区、自治州、自治县,没有民族自治市的市建制。而在我国有些地方的自治县(镇)已达到建市的标准,由于自治法没有自治市的规定,只能设定普通的市建制。这样一来,民族自治地方将逐渐减少。即使改“市”后仍保持自治性质的地方也会因缺乏法律保障而显得苍白无力。所以,有必要在《宪法》和《民族区域自治法》中增加民族自治市的建制。

      (2)修订、补充自治法中关于自治区、自治州、自治县人大常委会无单行条例的制定权和修改权的规定。按现行宪法、法律规定,民族自治地方单行条例的制定权和修改权只能由人大行使,而人大每年只有一次会议,况议题较多,无详细时间审议法规案。而人大常委会每年至少6次,况作为人大常设机关,应有制定与修改权。

      4.减少自治权限制,扩大、完善自治权。[4]

      (1)减少自治权限制。在我国民族区域自治地区,由于种种原因,中央所赋予自治权受到很多限制,阻碍了民族区域自治地区的自主性与建设进程。而城市化浪潮带动了人们法律意识的增强,要求减少限制,摆脱束缚,更快发展地区的社会经济与文化事业。

      (2)扩大自治权。我国现有的民族区域自治制度是在旧有的政治体制和计划体制下的产物,其中很多条款已老化。现有的自治权力内容已不能涵盖城市化所带来的变化的全部,很多新的事物及关系没有相对应的法律条例,缺乏法律保障。在产生冲突时,也就难以依靠法律手段解决。所以,自治权的扩大势在必行。

      (3)完善自治权。

      ①变通权的完善。宪法和自治法规定,上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族区域自治地方实际情况的,自治机关可以报经上级国家机关批准,变通执行或停止执行。但在实际操作中,往往是上报后,上级机关既不否定,也不批复。因此,要增加一些变通权规定,使之具体化,也更具操作性。

      ②完善经济管理自决权。经济管理自决权是自治权的重心,也是保证自治地方富有内在活力和发展特色的关键所在。在《民族区域自治法》中,经济管理自决权受到种种束缚。因此,要放宽投资、金融、外经贸等方面法律限制,扩大权力。

      ③完善财政自决权。财政自决权是城市化浪潮中新增的权力。具体完善内容应包括:举借外债的权力、减免共享税自决权、扩大地方税种限制等。

      ④完善《民族区域自治法》中关于资源的开发与共享的规定。在我国的民族自治地区,地区资源优势是城市化浪潮的主要推动力。而在自治法中,关于资源开发、共享都是准用性、责任性法律规范。权力是特定国家机关赐与的,没有自主性。而且关于本地区可开发的哪些资源没有明确规定,可供开发资源很少。即使有些资源开发已初见成效,又会被上级国家机关统一去。自治地方很难发挥自治地区资源优势来发展经济。

      ⑤完善方法技术;完善自法规制定、报批、公布程序。完善地方性法规和自治法规的立法解释、应用解释程序。

      (三)在西部大开发过程中,在城市化浪潮影响下,民族区域自治制度在教育方面的发展前途与合理走向

      1.改变教育格局。长期以来,我国民族分布广泛,逐渐形成了大杂居、小聚居,交错杂局的特点。少数民族散居于全国各地。人口分散、民族众多是民族区域自治地方的特点之一。虽然西部地区民族集中,但是这我国少数民族主要分布在西南、西北、中南、东北的高寒边远地区和牧区,交通不畅,信息传递慢,加上经济落后,观念封闭,教育水平很低。西部大开发实施,使得民族区域自治地方经济有了很大提高,城市化现象普遍,人口也相对集中,教育的格局也伴随“城市、乡镇、农村”这一区域格局发展起来。教育向这些局部中心地靠拢,集中了周围地区的教育设施,也就形成了一种优势,很适合民族自治地方的特点。这就决定了民族自治地区的教育格局,即“城市——乡镇——农村”的三位一体网络格局。

      2.改变教育模式。我国的少数民族大都有自己的宗教信仰,宗教观念很浓。很长时间以来,民族地区的教育多是通过宗教文化实现的,宗教观念直接影响到教育的发展方向。这样的事实,决定了民族区域自治地区的教育不可能完全脱离宗教影响而独立存在,至少在较长时段内,改变不会太大。但城市化浪潮带来了不同民族文化撞击,现代的教育观念直接冲击着宗教式的教育模式。实施西部大开发战略,更为现代教育发展提供了充足条件。所以,从历史考虑与现实发展来看,我们应顺应潮流发展,改变教育模式,走一条现代教育与宗教民族教育相结合的道路。当然,不可否认,在西部较发达地区,宗教影响淡薄地区,完全能够发展现代教育。但在考虑民族区域自治地方教育模式时,不可盲目而又激进的孤注一掷,要考虑到民族与地区现实。

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