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试论《居组法》与《村组法》合并的必要性
摘 要:居民自治与村民自治是我国基层民主的两大组成部分,目前我国采取的立法模式是区分立法,即以《居组法》和《村组法》分别对其自治组织居委会和村委会进行规定。笔者认为,这种立法模式只是特定历史条件的产物,根据我国目前基层民主发展中遇到的问题来看,合并立法更有助于村民自治和居民自治的健康发展。
  关键词:居组法 村组法 居民自治 村民自治
  1989年12月我国颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(简称《居组法》),1987年11月颁布《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(简称《村组法》),后又于1998年11月修订正式实施。前者确立了城市社区的居民自治,后者则确立了农村社区的村民自治,二者共同构造了我国基层民主的法律框架,为基层民主的发展提供了法律保障。我国长期从事基层民主研究的著名学者徐勇先生指出,虽然居民自治与村民自治处于不同的背景和生态之下,在制度变迁的背景、组织结构、运行机制和发展趋向等各方面各有自己的特点,但二者在时间上具有承继性,在内容上具有同质性,在形式上具有借鉴性,在结果上具有互动性。[1]笔者认为,居民自治与村民自治的共同点决定了《居组法》与《村组法》也具有同质性,二法应当合并。本文试图从以下三个方面讨论二法合并的必要性。
  一、《居组法》与《村组法》的差别是历史形成的,是暂时的、次要的。
  在二法关系问题上,我们首先应当承认它们之间有着明显的差别:法定的自治主体分别是城镇居民和农村村民,自治权的行使者分别是居委会和村委会,他们面对的政权组织分别是街道办事处和乡镇政府等。但笔者认为,这些差别只是建国后特殊国情的产物,是历史形成的,将随着城乡二元对立的减轻逐渐缩小,即使不完全消失,相对二者的共性来说也是次要的,这是二法合并的首要原因。
  从自治制度的产生来看,中国城市社区居民自治比农村村民自治产生更早。上世纪50年代初,城市就建立了居民委员会。1954年12月,全国人大成立不久就颁布了《城市居民委员会组织条例》,规定居民委员会属于城市居民自治组织。但50年代的城市社会是以"单位制"为主体的,企事业单位从属于各级政府,城市成员从属于各个单位。居民委员会只能由少数缺乏就业能力而未能进入"单位"的人组成,不仅处于边缘地位,而且高度依附于政府,城市社会的自主性及城市居民自治的空间十分狭小。20世纪60年代,城市人口迅速增长,大量成员因难以进入"单位"而游离于"单位制"社会之外。成千上万的知青"上山下乡",曾一度缓解了城市就业压力,但20世纪80年代初知青大规模返城却造成了更大压力,更多成员无法进入单位。随着以政企分开为核心内容的城市经济体制改革的进行,企事业单位自主性增强,原来承载的社会功能逐渐被剥离出来,政府承载的部分社会职能也被逐步转移出去。结果,城市社会结构出现了两大变化:一是非固定单位的成员愈来愈多;二是"单位人"向"社会人"转变,人们需求的满足更多依赖社会而非单位实现。在这种形势下,城市社区居民自治显得越来越重要。城市社区居民自治的实质是在传统单位制解体过程中对社会进行整合,重新建构一个以"社区制"为主体的治理体系。这一体系试图在政府权威能量弱化的基础上将一部分治理权力让渡给社会,通过社会自身的力量管理社会,以完成社会的自我管理、自我教育和自我服务。
  农村社区村民自治产生相对较晚。新中国成立后,我国面临的首要问题是国家安全问题,新生社会主义政权遭到了西方国家的全面封锁。我们这个人均资源极其有限的农业大国不得不追求重工业优先的国家工业化。在一穷二白、工业基础薄弱的形势下,我们走了一条牺牲农业、发展工业的道路。为了缓解工业化资本原始积累与小农经济之间的矛盾,在农村建立了政社合一的人民公社制。这在当时是有利于为国家资本原始积累而控制农村资源的,这种与计划经济相适应的组织载体保证了工农两大部类的交换,使我国在短期内初步实现了工业化。村的主要政治职能是接受上级政府的领导,执行其决议,协助它处理政务。这种制度在促进城市工业化的同时,也窒息了农村的经济发展、降低了农民的自我管理能力,更加剧了城乡二元对立的矛盾。1980年底,广西宜山、罗城两县部分农民基于社会管理的需要,自发组建了村民委员会,协助乡镇政府维持社会治安,后来逐渐扩大社会职能,成为农民进行自我管理的自治组织,并取得了良好的社会效益。中央及时对此做出了肯定,1982年新宪法做出了村委会是农村基层自治组织的规定,从宪法上确立了村民自治制度。1983年10月,中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,正式宣告了人民公社体制的终结。后来《村组法》的颁布,使村民自治又进入了制度化运作阶段。村民自治在本质上是与家庭联产承包责任制相适应的村民组织形式。
成《居组法》和《村组法》区别立法的原因是我国城乡二元对立的社会结构:城市居民属于无产阶级,他们是国家的领导阶级,所在的单位大多是国营企业,主导国家经济命脉;农民属于农民阶级,在国家政权中居于联盟地位,农村的经济形式是集体所有制和小农经济,在经济结构中居于从属地位,甚至成了发展重工业的资源基础。在某种程度上,农民成了国家发展经济的"牺牲品",这种区分立法反过来又固化了城乡二元对立的格局。
  但改革开放后,这种差别又有所缓解。由于计划经济向市场经济的转变,社会成员逐渐从统一而死板的体制中解放出来,成为自主的经济人,劳动力也逐渐实现自由流动,城市居民有的已经开始走出城市,承包荒山、滩涂,农民更形成了汹涌澎湃的民工潮,进城务工。城市居民与农民的身份界限越来越模糊,甚至有的省市已经把农民与城市居民统称为居民了。同时,国家对社会的直接控制成本越来越高,为了降低控制成本,无论是在城市还是在农村,基层社会的组织形式都逐渐由过去的被组织转为自组织。二者共性的比重不断在增多,差距在不断缩小,这就为二法合并提供了社会基础。
  二、《居组法》与《村组法》的共性是可以预期的,是长久的、主要的。
  虽然在目前来说,居民自治与村民自治还存在形式上的一些差别,但二者在法律本质上,则是统一的,这是二法合并的第二个原因。
  首先,它们有相同的价值和目标。居民自治和村民自治作为我国基层民主的核心组成部分,对于我国政治体制改革的重大意义无论怎么评价都不过分。有学者在对居民自治进行评价时指出,"社区是社会层次中最小的完整单元,是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。"[2]而对村民自治的评价更是有过之而无不及,"’草根民主’才是实践三个代表的有益探索,才是渐进政治改革的战略突破口,才是一条既能维护现有国体、政体,又能充分调动广大群众积极性,体现人民当家作主这一社会主义民主政治本质的路子;也惟有如此,政治体制改革才得以认可,基层民主化进程才得以发展。" [3]"正是在民主的形式化过程中,民主由少数精英的理念进入大众日常生活,从而培育起大众的民主意识,并使他们学会运用民主规则和程序争取和维护自己的权益。""通过在民主形式实践中建立民主规则和程序,训练民众,为民主创造内在条件,逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。" [4]二法作为社区自治和村民自治的基本法律规范,是我国基层民主制度得以实现的根本保障,这一点上,二者是根本一致的。《居组法》第1条规定:为了加强城市居民委员会的建设,由城市居民群众依法办理群众自己的事情,促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展,根据宪法,制定本法。《村组法》第1条规定:为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法,制定本法。
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