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我国集体林权制度改革背景及动因分析

  摘要:本文对我国集体林权制度背景及动因进行了详尽的分析,并提出:森林初始产权在农村集体成员间的公平分配是我国集体林权制度的基础;农民权能和利益的赋予与救济是集体林业持续发展的保证;政府行为的有限与规范是集体林权制度安全与高效的保障。

  关键词:集体林;初始产权;动因

  有效的产权制度是由产权界定、产权流转、产权救济等部分有机构成的。产权界定,特别是初始产权界定是否公平、稳定,直接关系到产权流转与产权救济的效率与安全。因此,集体林产权的初始界定是集体林权制度最重要也是最基础的工作。
  纵观我国集体林权制度的形成与变迁历史,重新界定初始产权是我国历次集体林产权改革的主题,“统”与“分”的反复试错不仅未能构建起安全、高效的产权制度,而且已成为阻碍我国集体林业发展的瓶颈。以2003年福建省集体林权改革为代表,我国全面推行以森林初始产权在农村集体成员间平等分配为目标的集体林权制度改革。其改革背景及动因的分析,有助于掌握我国集体林权制度变迁的实质,确定集体林权制度改革目标。
  作为南方重点集体林区之一的福建省,历来是全国集体林产权制度改革实验区和经验点。从20世纪80年代的“林业三定”至今,经历了由“统管”、“林业股份制”到“明晰产权”再到“均山”的演变过程,既囊括了我国集体林经营的基本模式,又反映了集体林初始产权由“统” 向“分”的变迁过程。笔者于2002年7月和2006年初分别对福建建瓯市3个样本村和邵武市4个样本村进行了调研,为本文研究提供了实证依据。
  
  一、集体林权制度改革背景分析:统管模式和林业股份合作制的失败
  
  “林业三定”期间,除9.4%分林到户以及三明市采取折股联营外,福建省大部分地区坚持集体林统一经营。[1]笔者认为,福建省坚持统管模式主要是出于地方财政的考虑,而林业股份合作制则试图在坚持统管的基础上,激发农民林业生产积极性,其实质与统管模式无异。福建省是木材大省,当时木材年产量高达600多万m3,各级林业部门和乡村集体组织从中收取的各种规费足以满足财政需求,而分林到户带来的财政收入减少、管理成本加大以及可能带来的林地破碎化和乱砍滥伐弊端令林业管理部门望而止步。然而,林业股份合作制实施不久就夭折了,统管模式也逐渐走向衰落。
  
  (一)林业股份合作制自然夭折,回归集体统一经营管理
  产生于20世纪80年代的福建省林业股份合作制,基于森林集体经营优于个人经营的假定,试图通过赋予农民一定的直接收益权,激发农民造林的积极性。而其他省份分林到户已经发生的过度利益问题,使林业股份合作制成为代表各方利益的均衡点。国家以及县以上的地方政府、林业主管部门寄希望林业股份合作制起到稳定森林资源公有制,维持规模经营,调动农民造林积极性的多重作用;县以下政府机关(包括林业部门)财政收入对林业的依赖性决定其在分林到户与林业股份合作制之间更倾向后者;村级基层组织直接参与利益分配,当然希望统一掌握更多的产权;而相对于统管模式的直接利益虚无状态,林业股份合作制给农民带来了一定的利益期待。
  然而,林业股份合作制的实施与结果不尽如人意。即使在福建三明市,到90年代初也仅剩下极少数村股东会将林业收益的10%分给农民。[1]笔者所调研的邵武市4个样本村也都在1984年左右经历了林业股份合作制改革,但均在实施后的几年内自然夭折,水北镇上坪村最具代表性。1984年,上坪村对人工林进行折股联营,由林业股东会根据每年林业收益决定农民股东与村集体收益分成比例。但实际运行时间仅为3年,股东的收益额逐年下降,分别为150元、120元、100元。而股东会从1987年开始淡化,到1991年彻底结束。
  究其原因,林业股份合作制虽然在坚持森林集体所有的基础上融入了股份制、合作制的部分内涵,但要实现制度设计者的初衷,需要满足诸多条件,其中林业收益分配的公平性和农户收益的保障是关键,而有效的产权治理结构是制度目标实现的组织保障。当林业收益只能或不足以维持村级刚性支出和特别支出量时,“一套人马、两块牌子”的组织机制必然导致村级组织在无政治风险的情况下选择管理成本最小、利益集团收益最大的村集体统一经营模式——收回山林经营权和对“剩余”的支配权。[2]
  
  (二)统管模式走向衰落,成为一种不可逆转的态势
  根据产权理论,排他性是产权的最本质属性,排他性的缺乏或瑕疵是产权受损的最基本原因。统管模式的产权特征是所有权、使用权、经营权、收益权均属于农民集体,其性质为公有产权。而公有产权排他性应体现为:对内排斥任何单个或少数成员对集体财产的任意占夺,对外排斥其他主体对集体财产的支配、控制与侵占。[3]但在我国集体林区,这一模式的产权排他性严重缺失。
  第一,难以排斥来自村集体内部成员(主要是村干部)的任意占夺。按照我国法律规定,村委会是农民集体所有权的行使者,其行为宗旨应该是农民利益的实现与保护;但农民政治权利和自治组织的缺乏,使农民集体内部缺乏有效监督机制或监督成本过高,从而形成大量的“干部林”,“农民集体”产权实为村干部个人或少数人的产权,普通农民除享有村内有限的基础公共设施外,既无经营权又无直接收益权。在调研过程中,几乎每个村的村干部和村民对于“卖集体山林原因”的答案如出一辙:弥补村财政缺口。因此,村民将集体山林称为“干部林”,是村干部的“银行”。
  第二,难以排斥社区外政府行为对村集体山林的支配、控制甚至侵占。我国林业体制的运行保留着浓厚的计划经济特征,村委会是整个体制运行链的最后一个环节。“林业三定”之后,随着投资主体多元化,国社合作造林、买卖青山、公益林划定等一系列“走马灯”式政策和项目的实施实际上是对村集体山林产权的重新分配过程。笔者的调研结果表明:7个样本村中均存在公益林划定和国社合作造林情形,4个村涉及拨交林地给国有林场问题。因此而导致村集体林权流失或不完全产权平均占村集体林地总面积的47%,最高的建瓯市盛前村高达64%,最低的邵武市高南村也达29%。[4]此外,集资摊派也是政府对村集体山林支配的主要途径之一。整个邵武市在90年代卖出的1/3的林子与上级政府推行的农村基金会相关。
  随着内外强权对集体林资源的支配、控制与侵占,这一模式必然走向衰落,这已是不可逆转的现实:福建省许多地方在2003年改革之前,完全产权属于村集体的山林越来越少。以2000年建瓯市3个样本村调研结果为例,东源村已没有统管山林,盛前村和叶坊村也都只保留了7.5%的统管山林(表1)。
  
  
  二、集体林权制度改革动因分析:农民与政府间的反复博弈
  
  如前所述,统管模式和林业股份合作制的失败是我国集体林初始产权由“统”向“分”制度变迁的背景条件,而在制度变迁中农民与政府间的反复博弈则推动了集体林初始产权在集体成员间平等分配的进程。
  
  (一)政府行为的负外部性加剧了利益相关者之间的冲突
  政府行政权力的特殊性导致其行为对其他利益主体福利可能带来受益(正外部性)或受损(负外部性)结果。我国计划经济和过于集中的行政权遗留的制度环境形成了我国政府权力的弱限制性,而市场机制形成过程中的利益驱动则加大了政府行为负外部性的可能。从“林业三定”开始,每一次集体林产权政策和项目都对集体林初始产权在不同利益主体之间重新配置,经过二十多年的积淀,集体林权产权冲突频繁且严重。以冲突主体为标准,可以将冲突分为两类:
  第一类是农民集体与社区外组织、个人的产权冲突,其中包括农民与政府(包括林业部门)、农民与国有林场、农民与个人之间的产权冲突。
  首先,农民与政府(林业部门)之间、农民与国有林场之间的产权冲突。在福建省,这一冲突主要是由国社造林和公益林建设形成的。国社造林问题最为突出,既导致了农民与国有林场之间的产权冲突,又是农民与地方政府之间的产权冲突的主要表现形式之一。

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