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利益多元化与社会治理结构转型

  [摘要] 改革开放和经济市场化的深入导致我国社会利益结构的多元化,党政一体化的社会治理模式已无法适应这种条件下的社会治理需要。中国面临着社会治理模式转变的挑战。本文从制度经济学的视角分析在中国特殊的国情背景下构建复合型社会治理体系的途径,以及由此带来的对于党政分开,党的领导方式转变的根本诉求。

  [关键词]社会治理;利益多元化;治理层级
  
  进入新世纪以来,经济社会发展中的各类失序、失衡问题引起了越来越普遍的社会关注。三农问题、诚信不彰、环境污染、资源高耗、收入差距拉大、弱势群体的境遇等等取代了单纯的增长和致富,成为举国上下议论的焦点。而追寻这些问题的根源,无不与中国社会治理模式转型的滞后密切相关。这些问题的严重性和普遍性凸现了社会治理转型的紧迫性。本文从社会利益多元化的角度分析这个问题,希望能为我国的社会治理转型研究提供一种经济学的视角。
  
  一、概念和问题
  
  英语中的治理或治理结构(governance)一词本意是“管理”、“统治”、“统辖”、“控制”。但目前英语社会科学文献赋予该词的内涵较丰富,大都含有相关主体相互影响、相互作用、相互制约的意思。如经济学中的“公司治理”(corporate governance)、“契约关系的治理”(governance of contractual relations[1])等。而“社会治理”(social governance)概念的流行始于上世纪七、八十年代的西方社会,多见于政治学和社会学方面的文献,但语义纷纭[2]。总的来看,英语文献中对这个概念的运用突出了现代社会在管理和控制上的多元性、互动性和动态性特点,并强调现代社会治理不同于传统的政府统治,即它不仅仅依靠自上而下的政府行政权力,而要更多地容纳和依靠非政府主体的自治行动。[3]如Perin认为:“‘社会治理’是一种解决冲突的办法,它在一体系中的作用不依赖正式的法律机制。它不同于‘社会控制’,是一种互助的、不断发展的体制。而‘社会控制’则是一种自上而下的模式,其中,少数人控制着极少变化的社会规范。”[4]
  国内学界对社会治理的研究直接借鉴了国外的相关理论成果[5],但基本问题意识则源于国内政治体制改革的需要,因而国内研究者普遍赋予社会治理模式转型以政治体制改革的内涵。如孙晓莉认为:“社会治理模式的变迁是对传统社会管理方式的一次重大变革,即由行政集权式向民主式、参与型转变。”[6]而蒋永甫则指出:“治理是一种新的政治型式,实现治理的关键是建立现代宪政制度或实现宪政制度创新。”[7]
  本文借鉴国内学者的这类研究并参照经济学中对Governance概念的应用,将“社会治理”理解为一个社会对其不同组成部分的协调和整合,而社会治理结构则是指实现这类社会整合的各种制度方式。它的基本体现是各种政治、行政和法律体制,但又不局限于这类正式制度,它还涵盖着社会的道德规范和价值体系。从这样的角度来看,社会治理问题的核心涉及两个方面:其一,恰当处理政府与各类非政府主体(企业、机构、群体、个人)的关系;其二,恰当处理各类社会主体之间的利益关系。而所谓 “社会治理模式转型”,主要是指使我国的社会治理向适应经济市场化要求的方向转变,以形成能协调多元社会利益、实现社会有效整合的制度体系。
  迄今为止,国内对这方面的研究多见于政治学、行政学、法学和社会学领域,研究者普遍关注的重点有两个:党的执政方式转型和政府职能转换(如袁曙宏,2006年;胡伟,2005年;田广清和周维强,2003年;李忠杰,2004年;郑全新和李嘉纳,2005年;陈福今,2006年;等等)。有些研究者还进一步从政治民主化的角度来展开讨论。如李景鹏等在分析和评论浙江温岭“民主恳谈”的经验时提出了“民主治理是最广泛的民主实践”、民主合作制是“政府与公民之间的双赢博弈”等观点[8]。甄小英和李清华则强调“以党内民主推进人民民主”[9],而杜钢建却认为应该“以行政民主化推进政治民主化”[10]。
  但总的来看,国内在这方面的研究还较为空泛。其主要表现是,绝大多数文献停留于诠释和阐述政治民主化或政府职能转换的必要性和原则方向上,其中的多数议论不过提供了“学者们描述和设计的一种理想社会治理模式和状态”[11],较少有具体的操作设计研究。更重要的是,多数文献没有注意区分党的执政方式转型和政府职能转换对我国社会治理转型所具有的不同意义,因而尽管是在探讨相同的问题,却或谈党的执政方式转型,或论政府的职能转换,甚至还有人将这两个方面混为一谈。显然,这样的研究思路是我国社会治理中党政不分现状的一种折射。但它同时也表明,这方面的研究尚待深入。实际上,党和政府是我国社会治理中两个既有区别、又相互影响的核心组成部分,只有把握住这两个子系统在我国社会治理中应有的不同定位及其相互关系,才能认清现阶段我国社会治理转型的关键所在。而要做到这一点,需要借助现代制度经济学的一些理论和方法。
  
  二、源于“放权让利”改革的问题
  
  我国现有的社会治理模式主要表现为党政合一的集权型管理体制。在这一体制下,各类机构和个人都隶属于统一的行政性权力体系,作为这一系统的组成部分而存在。而中国共产党则作为全社会的政治领导核心,通过这个一元化的权力体系对整个社会实施调控和整合。
  这样的社会治理模式强调社会的整体利益和需要,它要求下级组织和个人忠实地服从上级组织的计划和指令,一般不承认下级机构和个人有独立于上级组织的本位利益,因而也较少允许下级机构和个人拥有行动自主权。保证这种体制有效运转的关键是下级对上级的组织隶属,自上而下的人事控制是整个系统有效运转的基础和前提。“干部决定一切”[12]的名言集中体现了这种社会治理的运作特征。在这样的社会治理模式下,社会各个组成部分(机构或个人)的利益实现方式主要取决于其在一元化行政体系中的组织地位和级别。地位和级别一旦明确,利益也随之确定。一般情况下,个人或机构既没有改变本位利益的自由,也无须面临本位利益受损的风险。
  但是,八十年代以来的经济改革和对外开放从根本上解构了这种社会治理模式的基础。因为,改革的基本原则是“放权让利”,其着眼点在于承认各类机构和个人的本位利益,并允许个人和机构有追求本位利益的自由。这样的改革不仅使各类机构和个人具有了相对独立的利益追求,还使各类政府部门也表现出了追求本位利益的强烈倾向。中国社会中的利益结构趋于多元化[13]。
  这一演变使中央权力机构面临的社会整合任务趋于复杂化。因为,在利益多元化的情况下,不同利益群体间的矛盾和冲突在所难免,简单的行政调控手段无法有效地协调这类矛盾。同时,由于上级不再保证下级的利益实现,下级与上级、个人与组织间的利益关联度和一致性趋于下降。当上级组织的意图和方针与下级组织或个人的利益发生冲突时,下级组织或个人往往难以无条件地服从上级的指令和方针。而“放权让利”的改革只考虑“放权”、“松绑”,却没有考虑不同利益主体间的行为整合和利益协调,从而忽略了用一种新的、非行政性的社会治理结构来替代原有的行政性社会治理结构。结果,社会的利益结构多元化了,但整合、协调多元利益的社会治理机制却没能发展起来。
  导致这种改革现状的理论根源在于中国改革开放之初所依据的市场经济观。在七十年代末、八十年代初的中国学界和中国社会,理解市场经济的主要理论参照系是古典的自由主义经济理论,即以亚当·斯密、A·马歇尔,以及边际效用学派等为代表的自由主义经济学,以及五、六十年代里在苏东国家中形成的改革理论。尽管在当时西方发达国家的学术界,以制度经济学为代表的新自由主义经济学已经崛起,并开始成为经济学的主流,但当时国内各界因对外交流不够,对新自由主义的市场经济观知之甚少。
  新自由主义经济学与古典自由主义经济学的根本区别在于对制度重要性的认识。古典自由主义经济家多爱援引亚当·斯密的《国富论》以强调这样一种思想:只要每一个社会成员能自由地追求自身利益,社会就能实现整体的利益最大化。但这只是后人对斯密观点的一种诠释,并不真符合斯密的本意[14]。而更重要的是,从当代制度经济学来看,那样的观点完全不合实际,因而是错误的。因为,如果没有恰当的制度来规范和协调个体的自利行为,每个社会成员都可以在追求私利上为所欲为,将导致机会主义行为盛行和交易成本激增,结果是社会整体效用的最小化。
  按照古典自由主义的市场经济观,传统计划经济体制与市场经济体制的最大区别在于经济决策权的集中程度,即市场经济是高度分权的,个人和厂商享有着行动的自由,而计划经济则是高度集权的,个人和厂商没有行动的自由。基于这样一种简单的、表面化的对比,自然地导出了改革计划经济体制的基本思路——权力分散化和价格自由化。
  八十年代初以来的中国改革开放所遵循的就是这样一种基本的思维逻辑。随着改革的展开,政府对社会经济生活的行政性控制明显收缩,个人、企业乃至政府部门追逐本位利益的自由不断扩大,但对于成熟市场经济中与这类个人逐利自由相匹配的社会治理结构,人们却很少考虑。相反,随着传统计划体制下的行政性管制被逐步放松,社会渐渐地沦入了一种源于治理真空的失序状态。中国经济既失去了传统计划体制下的行政性管控,又未能建立起适应市场经济需要的社会治理,成了一种举世无双的“自由经济”。
  更严重的是,各级政府机构和官员也被这股改革潮流推动着日益“自由地”谋求其本位利益的最大化。由于官员和政府机构掌握着独占性的公共权力,其他社会主体和一般民众难以与之抗衡,使得社会的利益分配不可抗拒地向权力倾斜[15]。这是各类腐败现象泛滥成灾的根源。因为,所谓腐败现象,虽经纬万端,形式各异,实质不过一点——掌权者的以权谋私[16]。而权力所以能够如此,是因为它没有受到其他社会利益的制约。
  总之,多元化了的个体(局部)利益得不到有效整合,相互捍格,社会失序与放权让利便如影随形,难解难分。由于社会中不同利益主体所掌握的博弈权势不同,强势群体在自利竞争中占有优势,弱势群体难以与之抗衡,利益分配上的失衡便难以避免[17]。同时,由于社会中缺乏一套利益超脱的仲裁机制,无法恰当地平衡和协调不同主体间的利益博弈关系,强者恒强,弱者恒弱,利益分配失衡积累日甚,社会的和谐和稳定便受到威胁。
  面对这类问题,简单化地否定个体自利的正当性和市场化改革的基本方向是非理性的,真正的出路在于推动社会治理模式的转型。真正的市场经济既肯定个体(局部)追求自利的正当性,同时又注重约束和规范各类主体的自利行为,从而使不同个体(局部)的利益之间能得到适当的平衡和兼顾。而要实现这一点,一个关键条件是社会中要有一个超越所有个体(局部)利益的“仲裁者”。这个仲裁者与任何具体利益无关,只负责制定和执行有关社会交往和利益博弈的规则,并对所有个体(局部)一视同仁,由此将各类社会主体追求本位利益最大化的行动纳入一定的规则框架之内,从而实现利益分配的平衡和社会的有效整合。
  
  三、复合型社会治理的基本特征
  
  眼下中国,说起社会治理,人们往往会想起政府。毫无疑问,迄今为止,中国的政府系统发挥着重要的社会治理职能。但应看到,随着我国经济的不断市场化,以及社会利益结构的日趋多元化,现有的政府系统正在变得越来越不适应新条件下社会治理转型的需要。

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