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城乡统筹视阈下现行农地使用制度的效应分析

  摘要:农地使用制度改革是我国城乡统筹的重要内容之一,农地产权结构的变化、农地使用权的流转、农地使用制度的创新和逐步完善等,对农村人口城市化、经济组织和经营模式创新、城乡体制一体化产生了一定的正效应。现行农地使用制度中存在的农地使用权流转体系不健全、失地农民收益评估补偿机制不完善、农地保障功能过强等缺陷,对农地资源合理配置、农民城市化能力、农村人口城市化迁移产生了负效应。城乡统筹视阈下,笔者对现行农地使用制度改革的建议有三点:一是完善农地使用权流转体系,推进农地流转市场化进程;二是规范农地征管制度,改革征地补偿办法;三是提高农民组织化程度,维护农民农地使用权益。

  关键词:城乡统筹;农地使用制度;效应

  Abstract:The reform of farming land use policy constitutes an important part of the overall plans for urban and rural areas. Positive effects on the urbanization of rural population, the creativity of economic organization and management, and the consistency of urban and rural policies have been brought by the change in farming lands property right and use right, and the creativity and improvement of land use policy. Meanwhile, the defects in current farming land use policy have some negative effects on land resources distribution, urbanization capacity of rural areas and transference of rural population. Suggestions are put forward to reform current farming land use policy: improve the transference system to promote marketization process of rural lands, regulate the land confiscation system to reform
compensating means, and advance farmer organizations to ensure their rural land use right.

  Key words:overall plan for urban and rural area; farming land use policy; effect

  城乡统筹是在科学发展观统领下,针对二元结构提出的重要理论命题和现实选择。农地使用制度是农村的一项基本经济制度。农地使用制度与城乡统筹是相互推进、相互制约的关系,城乡统筹可以为农地使用制度改革提供有利的大环境,农地使用制度改革是城乡统筹的重要内容之一,是城乡统筹的推力。理论界对城乡统筹和农地使用制度改革提出了大量观点、思路和主张,但总体来看,将农地使用制度与城乡统筹结合起来研究的现有理论成果并不多见。本文着重探讨现行农地使用制度对城乡统筹的正负效应,为农地使用制度的进一步改革提供参考。
  
  一、城乡统筹视阈下现行农地使用制度的正效应
  
  现行农地使用制度是以家庭承包制为框架,近二十多年来制度变迁涌现出的多种创新形态的总和,包括规模经营、土地股份合作制、“四荒”使用权拍卖等典型形态,也包括股田制、土地换社保、征地年薪制等其他形式。现行农地使用制度的创新,是适应经济进步、城乡统筹发展的必然结果,同时又有力地促进了城乡统筹发展。
  
  (一)农地产权结构的变化,加快了农村剩余劳动力的城市化转移
  农地产权结构即农地的权项构成以及各种权项之间的相互关系,农地产权结构不是一成不变的。家庭承包制的推行使农地实现了所有权和使用权的分离,农民因为拥有了农地使用权而增加了农业生产的积极性。同时,由于家庭经营的决策方式灵活,使生产方式减少了很多监督成本,农村剩余劳动力显性化。农民在开拓和创造非农就业机会以提高自身经济收入的激励之下,兴办副业,创办乡镇企业、个私企业,更有广大农村剩余劳动力离开农村、离开土地到城镇寻找新的非农就业机会,形成了“农民工”经济现象,促进了农村剩余劳动力的城市化转移。1978年,全国农村非农产业从业人员仅2300万人,占农村劳动力总数的7.5%;到1998年,农村非农产业从业人员猛增到1.58亿人,占农村劳动力总数的29.4%,20年间净转移1.35亿人。
  随着经济的发展和现行农地使用制度的不断创新,近年来,农地产权进一步变化,出现了“三权分离”的趋势。所有权虽居支配地位,但使用权地位日益突显且权能在不断拓展。承包占有权和经营使用权进一步分离,农民可以在保留承包权的情况下,将经营使用权流转。规模经营包括“反租倒包”、“异地承包”等形式,适度的规模经营有利于农村剩余劳动力的转移。土地股份合作制重建了集体的土地产权关系,土地处置权归集体,但土地收益权则通过分红一部分归集体、一部分归农民。土地使用权入股等于确认了农户对土地的承包权,货币化的股权不影响社区对土地的支配和处置的权利,有利于农村剩余劳动力的转移。现行农地使用制度中的其他形态也都朝着“明晰所有权、强化使用权、活化经营权”的方向发展,为农村剩余劳动力的非农化、城市化转移大大提供了方便。
  
  (二)农地使用权的流转,催生了农村经济组织和经营模式的创新
  在农地使用权主体流转需要和农业规模经营、农业产业化、城乡非农建设需求的共同推进下,近年来,农地流转出现了地域扩大化、流转主体多元化、流转规模增大化、流转形式多样化的趋势。越是经济发达的地区,土地流转规模越大。
  土地中介组织是适应土地流转需要而出现的。土地储备、信托、流转中心等组织的主要作用是经常发布土地供求信息;接受农户委托,将农户不愿耕种和无力耕种的土地经营权集中,统一对外租赁或招商引资发展效益农业,而承包权仍由农户保留。这类组织起到了土地“储备库”和流转“代理人”的作用。
  与农地有关的股份合作制有两种形式:一是满足建设用地和农业规模经营需求而发展的土地股份合作社,将土地折股分配给农民,社区实行土地统一规划和统一开发利用,农民凭借“股权”参与年底分红;二是社区股份合作社,不仅经营和管理土地,而且运营和管理村集体的其他资产和资本。满足农业生产社会化服务需求的行业协会或专业合作社也很活跃。
  在农业生产经营领域,还出现了诸如“公司+农户”型的产业链组织、企业化农场、公司农业等适应农业产业化需求的农村经济组织和经营模式;出现了工商资本、外来民间资本、外商资本进入农业经营领域的现象。
  中介组织、农民合作经济组织、专业合作社、行业协会的发展壮大和城乡结合的经营模式的创新,使农民组织化程度提高、市场竞争力增强;生产要素得到优化组合;为农村剩余劳动力提供就业机会;完善了农业社会化服务体系;改善和加强了政府对农村经济的管理和调控。
  
  (三)农地使用制度的创新和逐步完善,加速了城乡统筹体制改革的步伐
  家庭联产承包责任制在推行的初期,产生了明显的制度绩效,但随着经济的发展,家庭承包制的制度缺陷日益凸显。二十多年来,围绕农地使用制度安排的辩论一直就没有停止,但总体趋势是在家庭承包制的普适框架下,各地结合本地实际不断创新,使农地使用制度逐步完善。创新的主要形式是:“规模经营与农地股份合作制的制度安排多集中于东部沿海发达地区以及大中城市郊区;‘四荒地’使用权拍卖则出现于西北、西南等山地、丘陵地区和欠发达地区。”[1]家庭承包制的完善过程沿着如下方向进行:“土地的使用权日渐稳定,转让权从无到有,收益权的独享性得到增强。”[2]不同地区不同的制度安排是因各地在自然、经济和社会条件上的差异而形成的,经济发达地区农地使用制度创新强调使用权和转让权,而经济欠发达地区强调使用权和收益权。
  农地使用制度的逐步完善,体现在农地政策的不断推出和法律法规不断制订、修订。1982年以来,党中央关于“三农”问题的8个1号文件、中央历年有关农村工作会议,对我国农地使用政策安排作了部署;而现行《宪法》及其修订、1986年《民法通则》、1993年《农业法》、1986年《土地管理法》、2002年《农村土地承包法》、2003年《农业法》、2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》等的适时颁布和及时修订,使农地产权制度、农地流转制度、农业生产经营体制、农民权益保障制度、土地管理制度等逐步创新和完善,并从法律层面得以确认和规范。
  农地使用制度的逐步完善推动和促进了农村户籍制度、社会保障制度等其他体制改革,是城乡体制统筹改革的动力之一。当然,城乡统筹不是要求城乡一体化,城乡一体化的实现是一个漫长的过程。
  
  二、现行农地使用制度对城乡统筹的负效应
  
  城乡统筹视阈下,现行农地使用制度面临着很多挑战,主要在农地资源的合理配置、树立农户对农地使用的预期信念和农民权益的保障方面存在缺陷,影响经济发展和社会稳定。
  (一)农地使用权流转体系不健全,影响城乡统筹发展中农地资源的合理配置
  第一,农地使用权流转市场发育不全。我国农地使用权流转市场分为两级:农地所有者(集体)出让农地使用权给国家而形成的一级市场(纵向市场、垄断型市场);用地者之间转让农地使用权而形成的二级市场(横向市场、竞争型市场)。目前,两者发育均不完善和规范。由于农地产权主体的模糊和使用权权能的残缺等原因,二级市场市场化程度很低,流转自发、分散、无序,流转具有地域封闭性、不稳定性等特点。
  第二,市场化流转运行机制不健全。一是缺乏合理的土地价格形成机制。土地是商品的共识始终没有形成,因此农地使用权的价值和价格难以确定;二是不能严格遵守农地流转操作程序。2005年,农业部颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农地流转的对象、流转方式、流转合同的制定、流转管理程序等作了规定,各地也相继出台了一些文件指导土地流转。但由于农地产权制度和法律法规的不完善,实际操作过程中,常常发现不严格遵守操作程序和操作办法的现象,导致流转纠纷增多,行政手段强制推进农地流转,用地寻租大量存在。
  第三,流转中介、服务体系不配套。农地使用权与普通商品相比具有特殊性。没有完善的中介和服务体系,信息搜寻成本、谈判成本和履约成本很高,常常存在“买方找不到卖方,卖方找不到买方”的现象。另外,农地使用权流转涉及多个产权主体(所有者、经营者和使用者)的经济利益,由于交易主体素质参差不齐,没有完善的中介服务,就可能不了解流转的程序和有关法律规定。 
  第四,农地非农化监管机制不力。非农用地增长迅速是经济发展的必然趋势,但农地非农化过程的速度和规模控制不够理想。首先,土地浪费现象严重:盲目投资、低水平重复建设、土地征而不用,等等,经济开发区和工业园区是最大浪费主体。党中央、国务院近几年高度重视土地问题,2003年以来,“我国国土资源部门加大执法力度,查处各类土地违法案件16.8万件”, “国务院全面部署进一步治理整顿土地市场秩序以来,全国已撤并整合各类开发区2046个”[3]。其次,乱圈乱占耕地,用地规划被随意改变的现象也很严重。    

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