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流动人口社会救助问题研究
    我国20多年的改革开放取得了前所未有的经济发展成就,实现了社会财富的巨大增长。但随着我国改革的不断深入,经济领域的制度变迁带来了社会群体间利益结构的变化,社会财富的增长并没有全面兼顾利益主体多元化的社会整体,致使一些社会群体承担了更多的改革成本,享受了更少的改革利益,承受了更大的改革风险,这部分群体即所谓的“弱势群体”。
    中国社会学会会长郑杭生将弱势群体界定为“那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体”。[1] 而数量达到1.4亿,超过了全国人口总数10%的流动人口大部分属于弱势群体。[2] 流动人口的社会保障欠缺显然有悖于社会的和谐,因而,我国和谐社会的构建必须解决他们的社会保障问题。从世界各国社会保障的发展历程看,社会救助管理制度建设一般是先行的,它在社会保障体系中占有重要地位。本文主要探讨流动人口中弱势者(以下简称流动人口)的社会救助问题。
    一、建立流动人口社会救助管理制度的现实意义
    社会救助是指在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务,以使其生活得到基本保障的制度。它是社会保障制度的重要组成部分,是对以市场机制为依托的社会保险制度的补充。[3] 社会救助是构建和谐社会不可或缺的重要内容。
    目前,我国以城市居民最低生活保障、农村困难户救济和“五保户”救济、灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系建设已经取得了很大成就,在保障最困难群体的基本生活、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但由于长期以来我国社会结构存在着两种独立体系,即“二元社会结构”①,因而造成了不具有“本市常住户口”的流动人口(主体是农民工)不仅在工作选择、子女教育方面,而且在养老、医疗、住房等收入和支出保障方面都享受不到城镇职工应有的福利保障待遇和公民权利。数量众多的流动人口特别是农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称,这是绝对不合理、不公平的,这种状况在构建和谐社会的大背景下显得尤为触目惊心。从城乡分割的户籍制度入手,拆掉构成二元社会保障结构的社会基础,建立和完善包括流动人口在内的城乡一体的社会保障体系是彻底解决这个问题的根本之道,但如此浩大的工程在短时期内是难以实现的,因此要分清轻重缓急,分步骤、分阶段、有重点地逐步实施。而尽快建立针对流动人口遇到特殊困难情况下的紧急社会救助制度,应该是目前最迫切,也最为可行的政策选择和制度建设。
    首先,建立流动人口社会救助制度具有很强的紧迫性和现实性。流动人口中的弱势群体由家乡来到城市,收入低、保障弱,脱离了地缘、亲缘的社会支持系统,在城市时刻面临着找不到工作、失业、财务丢失、伤病等风险,有时候还成为偷盗、诈骗、抢夺、伤害等不法侵害的对象;而且其中不少特殊群体面临的风险更大,处境更为艰难,包括部分妇女、儿童、老年人、精神病人、患有严重疾病的人员、残疾人、流浪乞讨人员、刑满释放后无家可归人员、呆傻智障人员、走失人员、上访人员、拾荒人员等等。这些人几乎随时都有可能面临各种困境和威胁,很容易陷入身无分文、举目无亲、生活无着的境地。政府和社会的救助,能够使其人身最基本的生存和生活权益得到一定保障,有利于社会矛盾的缓解和人文环境的优化。
    其次,建立流动人口社会救助制度社会效益高,在构建和谐社会中意义重大。这种救助是在受助者最为难的时候雪中送炭,施以援手,在各种社会保障措施中具有十分鲜明的兜底性特征。这种救助不但能够维护特殊困难群体基本生活权益,而且能够缩小贫富差距,缓和城乡矛盾,协调社会关系,减轻城乡二元社会结构的负面影响,树立良好的政府形象和社会风气,进而促进社会的公平、公正,消除和化解部分社会矛盾,因而成为维护社会稳定,构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。反之,如果相当多困难群众难以获得有效救助,困难得不到解决,就可能引发和加剧社会冲突,甚至影响改革开放和现代化建设的大局。
    我国建立流动人口社会救助制度已具有良好的基础,具有很强的可操作性和时效性。我国政府中的民政部门是开展社会救助的主要力量。2003年6月20日,国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》),自同年8月1日起正式实施,同时废止了1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这标志着我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度正式建立。这是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度。将强制性收容遣送改为关爱性救助管理,建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度,是我国社会救助制度的重大改革。《救助管理办法》实施以来,全国原有832个收容遣送站全部完成转制,北京、湖南等省市新设立了救助管理站,截至2004年底全国共有救助管理站909个。据统计,从2003年8月1日到2004年11月30日,全国共救助城市生活无着的流浪乞讨人员670404人。[4] 目前,我国的流动人口社会救助制度在法规制度、机构设施、经费渠道等方面都已经初具规模,在此基础上逐步进行完善就可以发挥更大的作用。
    与建立城乡一体的社会保障制度的其他制度安排相比,完善流动人口社会救助制度的成本低、基础好、易操作、效益高、现实作用明显,因此,目前我国应大力加强流动人口社会救助制度建设,并以此为突破口,逐步建立和完善流动人口的社会保障体系,促进社会的公正与和谐。
    二、现行流动人口社会救助管理制度的进步与局限
    我国现行流动人口社会救助管理制度是2003年6月20日国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,办法较建国以来不同时期多次颁布的救助管理办法有明显的进步,即由强制性的收容遣送转变为关爱性的救助管理。这体现了社会的进步和政府执政理念的转变,由过去的权力政府,强调控制、管理,转变为责任政府、服务政府。第一,救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞讨人员,认为他们在城市生活中遇到了暂时困难,而不是他们的本性有问题,不再把流动人口作为影响社会治安秩序的不稳定因素来看待。第二,在对对象看法发生变化的基础上,工作方法也由管理转变为服务,即帮助生活无着者度过困难,帮助他们恢复正常生活,而不是管制,救助机构不再有限制人身自由的权力。第三,该制度给予流浪乞讨者向救助站求助的自由,规定他们的合法权益不能侵犯,从而把受助者的选择置于重要地位,这体现了现代社会救助制度“以人为本”的人性化理念和对人的尊重。第四,该制度反映了政府的责任意识,从经费保障到提供服务,政府基本承担了全部责任。该制度还通过对救助管理站工作人员行为准则的具体规定,进一步明确了救助站的责任义务,使被救助人员的人身权、财产权、人格权得到保障。体现了对流浪乞讨人员进行救助是政府的责任,这在一定程度上摒弃了个人责任观,这符合现代社会救助的主流的意识形态。
    但《救助管理办法》的形成时间较短,受到原有体制等方面的一些影响,特别是与构建和谐社会的目标、理念和需要相比,仍存在一定的局限性。
    第一,该制度延续了城市和乡村分别对待的路径,明确指出救助对象仅为“城市”中的流浪乞讨人员,但生活无着的流浪乞讨人员虽然以城市中居多,但农村里也存在,如此规定未能公平对待所有的生活无着的流浪乞讨人员。
    第二,救助条件难以把握,没有把生活无着的人员列入救助对象,而是规定为“流浪乞讨人员”。《救助管理办法》中对什么是“生活无着的流浪乞讨人员”作出明确的界定,但没有明确“流浪”和“乞讨”应该是二者兼备还是只具其一,受助人员的范围依然模糊。按照民政部《实施细则》规定,救助对象必须同时具备四个条件:(1)自身无力解决食宿;(2)无亲友投靠;(3)既不享受城市最低生活保障,又不享受农村“五保”供养;(4)正在城市流浪乞讨度日的人员。现实中,真正同时符合上述四个条件的人员比例很小。因此,从工作实际出发,如何合理界定救助对象,做到“应该救助的得到救助,不应该救助的不予救助”还有待研究。
    第三,对流浪乞讨人员中未成年人的救助保护和管理教育工作有待加强。大多数流浪乞讨未成年人常年脱离家庭在外流浪,历经曲折,他们的生存环境也使他们养成了一些不良行为习惯,造成心理健康状态不佳。为促使他们以健康的心态回到社会,需要进行必要的心理辅导和行为矫治。这方面应是今后我国着力加强的工作之一。
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