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从苏联到俄罗斯:养老金制度改革之评述

    一、引言

    普京自2000年5月7日正式宣誓就任俄罗斯总统以来,俄罗斯复苏势头良好,这主要得益于普京政府“市场经济+民主原则+俄罗斯现实”的改革道路,即在不断向完善的市场经济体制迈进的同时保持国家的有限干预,重视社会公平和社会保障。
    本文试图以俄罗斯丰富的经济改革实践中的社会保障制度的变迁为背景,考察社会保障制度中的关键一环——养老金制度的历史沿革及发展现状,分析养老金制度的理论设计和改革得失,进而就改革的方向给出作者的建议. 之所以选择养老金这个研究对象,理由有二:
    第一,目前全球养老问题面临两个趋势:人口老龄化的压力愈发沉重;养老成本明显提高。在此背景下,最近四年来全球兴起了一股养老金制度的改革风潮,涉及亚太、拉美和欧洲的27个国家,因此研究养老金制度的改革具有很强的现实意义和普遍意义。
    第二,俄罗斯的养老金改革是普京上台以来大刀阔斧改革的重点。叶利钦政府时期为了保证金融寡头的利息收入不惜施欠工人的工资和养老金,时任俄罗斯总理的普里马科夫在1999年3月说,“人民不能靠每月234卢布(9.75美元)的(最低)养老金来生活”。普京执政后积极打击金融寡头,2000—2002三年间将多年积欠的工资和养老金全部补发到位,同时大幅提高养老金。2004年的一项民意调查显示,俄罗斯民众把普京总统在解决拖欠工资和养老金问题上的有效做法评为其任期内“最伟大的成就”。
    因此,深入剖析俄罗斯养老金制度的变迁并就未来改革方向做出探索是非常有意义的。

        二、前苏联养老金制度回顾

    苏维埃政权在建立之初即1917年11月就发出通告,规定国家为劳动者和为国家作出贡献的战争残疾者提供养老基金和残废抚恤费。1956年实施的《苏联退休法》规定,从企业的税金中形成退休养老基金,由国家对养老金负责,但此时养老金只在国有企业和国家机关的工作人员中实行。1965年苏联通过了《集体农庄庄员养老金和补助费法》,将享受养老金的范围扩大到集体农庄庄员。20世纪70年代后,苏联在1977年颁布了经补充后的新宪法,进一步健全了工人、职员和集体农庄庄员的社会保障制度,包括国家和集体农庄向年老、残废和失去供养依靠的人提供赡养金,为他们提供全部或部分免费的疗养券和休养券。
    概括来说,前苏联的这种养老保障模式属于典型的国家保险型养老保障,其主要特点有如下四点(注:阎坤:《国际养老保障模式及其对我国的启示》,《财政研究》,1998年第7期):
    1. 养老保障制度是由生产资料公有制作保证、并且是同高度集中的计划经济相适应的;
    2. 养老保险受按劳分配原则的影响,与工龄直接挂钩;
    3. 养老保险的资金来源于政府和企业两个方面,劳动者个人不负担任何社会保险费用;
    4. 养老保险只有基本养老金一个层次,且不进行定期调整。
    尽管这种养老保障制度曾发挥过相当重要的作用,但是20世纪80年代中期以后,随着计划经济的弊端日益明显,苏联经济增长速度变慢,加上人口老龄化下退休人员增多,国家财政不堪重负,这使得原先的养老保障制度难以为继。作者认为从制度设计的角度来看,出现这样的后果并不足奇,或者说早有隐患,原因是:
    第一,面对不断增加的人口老龄化压力,现收现付制存在根本的缺陷。日益庞大的老年人口的赡养使在职职工压力加剧,但又没有专门积累的储备资金,所以很容易出现支付危机;
    第二,现收现付制的“代际转移支付”特性割断了养老金缴费和给付之间的联系,即缴纳养老保险费和享受养老金的主体分属两代,这样势必会弱化企业缴费的动机,降低筹资率。
    1987年,苏联部长会议和全苏工会中央理事会颁布《关于实行工人、职员和集体农庄庄员附加退休金自愿保险的决议》,规定采取个人和国家共同集资的办法设立保险基金,保险基金一半来自个人缴纳的保险费,一半来自国家预算,在职人员自愿投保,按月缴纳保险费(注:《俄罗斯的社会保障制度》,《东欧中亚研究》,2001年第1期资料)。但是计划经济下“国家统包”的方式长期以来形成了许多痼疾,人们对国家和企业存在极深的依附观念,要想打破这些桎梏成本非常高昂,所以这种共同集资的方法没有取得实效。
   从以上的回顾中可以发现,苏联在解体之前的养老金制度是典型的国家包揽式的现收现付制,养老保险实际上是企业保险面非社会保险。虽然前苏联在面临这种制度缺陷带来的弊病时也曾着手进行改革,但当时的宏微观环境还没有做好准备,无法支持这种改革。

        三、叶利钦执政时期养老金制度的变革及评价(第一、第二阶段)

    苏联解体后,俄罗斯采用了“体克疗法”和激进的私有化措施. 国家在私有化过程中把大部分企业转让给能以企业普通股账面价值1.7倍的价格购买企业51%股份的管理者和职员,这使得外来的投资者无法获得控股权,政府失去了税基,同时新建企业逃税和拖欠税款的现象非常严重,这使得社会保障的资金来源几近枯竭;另一方面剧烈的通货膨胀使养老金的购买力大幅缩水。据统计,转轨后的俄罗斯名义月平均养老金和月平均最低生活费相差无几。
    其实,俄罗斯早在1990年就制定了《国家养老金法案》,规定社会保险同国家预算相脱钩,由俄罗斯联邦预算外自治养老基金(PFR)进行管理,且不得挪作他用。但是由于过分依赖政府财政补贴,同时侵占、挪用现象很严重,导致养老金的给付水平很低。
    1991年12月27日,俄政府颁布《退休养老基金法》,建立了独立于国家预算的退休养老基金,实行国家、企业、个人三方分担的筹集方式,改变了过去单纯依靠国家预算拨款的局面。该法规定:男性从60岁、女性从55岁开始享受养老金待遇;企业雇主按工资总额的31.6%缴纳费用,工人和公司职员按本人工资的5%缴纳。后政府又对该法做了修订,如延长养老金收入基数的计算期限、提高养老金最低标准等等。必须注意的是,这种改革方案是把国家包揽式的现收现付制变为多方共同负担的现收现付制,其基本形式仍是现收现付制。
    1992年叶利钦政府规定,每个时期对养老金确定一个最低生活费用标准,然后每3个月根据物价的变化情况进行调整。这一规定的意义在于改变了沿用前苏联时期养老金为固定数额,不进行定期调整的情况,首次实行了养老金指数化。但是,俄罗斯自1992年1月1日起实行价格自由化后,物价常常处于失控状态(如1992年一年间价格指数就增长了22.6倍),养老金指数化的调整远远跟不上物价的变动,因而无法很好地执行下去。
    俄罗斯也曾考虑过学习智利的模式,即实行个人养老金账户和养老基金的私营化管理,但是当时俄罗斯的市场机制还比较薄弱,私人管理养老基金也没有相应的监管制度作为保证,这种激进的方案遭到了国内和国际组织(如世界银行)的反对。由于资金匮乏,俄罗斯必须获得资金援助才能进行改革,所以俄罗斯答应世界银行考虑采取比较温和的改革方案。
    1995年俄罗斯政府同意采纳世界银行的“三支柱”养老保障制度(World Bank(1994)(注:World Bank(1994)是世界银行在马德里召开的1994年年会上发表的,主要针对发展中国家和转型国家公共养老保障制度下出现的巨额赤字问题;具体内容及争论请参看[日]高山宪之:《全球性养老保障制度的最新争论与改革动向》一文。))改革思路,并着手制定本国新版本的养老保障制度。
    1997年俄罗斯公布了调整后的“三支柱”养老保障制度思路,这被很多学者认为是俄罗斯养老保障制度改革的分水岭。以此为界,作者把1991—1996年改革第一阶段的特点总结为:前苏联解体后的初期,旧的养老金制度在很大程度上被继承下来,但其存在的基础在经济体制转轨剧烈的震荡中受到极大破坏,俄罗斯政府也逐渐采取了一些改革措施,如预算外养老基金、多方共同分担、养老金指数化等等,但是一方面国内经济动荡,特别是存在剧烈的通货膨胀,另外更深层的原因是改革后的制度没有摒除现收现付制的实质,因此改革的成效不甚明显。归纳起来,这一阶段俄罗斯的养老金制度改革受到制度上的缺陷和改革环境不稳定的双重阻碍,步履维坚。
    下面看看俄罗斯“三支柱”养老保障制度的具体构想:
    第一支柱:社会养老保险,仅限于政府对无力缴纳养老保险费的特困人群提供救助;
    第二支柱:强制养老保险,这是“三支柱”中最重要的部分。它要求所有雇员必须加入并且为其建立个人账户。个人账户包括两个部分:第一部分为现收现付制部分,它采用名义缴费确定型(NDC)账户形式,资金来源于国家财政和企业缴费;第二部分为基金制部分,它采用缴费确定型(DC)账户形式,资金来源于企业和个人缴费(注:从2002年起,企业除了交纳社会保险税(向第一支柱“社会养老保险”计划供款)之外,还要向第二支柱交纳相同比例的缴费,以后第二支柱中企业缴费的比例逐渐下降,个人缴费的比例逐渐上升,直至2006年。)。
    第三支柱:补充养老保险,采用基金制个人账户管理,使职工在得到基本生活保障之外可自行通过购买补充养老保险灵活调整退休后的收入。
    上述改革构思出台后,俄罗斯未及将其细化为可操作的方案就遭遇了1998年的金融危机。危机中卢布大幅贬值,银行在储户疯狂的挤兑浪潮中倒闭,俄罗斯的经济出现了严重衰退,直至2001年俄罗斯的经济才基本恢复到1998年金融危机前的水平(注:根据俄罗斯经济发展和贸易部公布的资料。)。在这样的背景下,1997—2001年这一阶段的养老金制度改革并没有取得多少成就。但是值得一提的是1997年7月21日俄罗斯通过了第113号联邦法《国家养老金的精算及提高养老金给付额度的方法》,规定从1998年2月1日起采用修改后的“新精算公式”(注:具体公式参看边恕、孙雅娜:《双重危机下的俄罗斯养老保险改革》,《社会保障制度》,2004年第6期),其优点在于养老金的给付中加进了了动态工资调整指数,使养老金可以随工资的变动作动态调整,保护养老金领取者不受损失。当然,这一措施仍然是在现收现付制的基础上进行的政策性修正。
    概括起来,1997—2001年第二阶段的改革与第一阶段相比并没有显著的突破,而且两个阶段颇为相似的地方是都处在国内政治经济局势大动荡的环境中,也许这正是现收现付制迟迟无法进行根本变革的症结所在。

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