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商业银行国库集中支付代理业务问题探讨

一、商业银行代理国库集中支付业务的现状及重要意义

  
  国库集中支付改革是财政国库管理制度改革的重要内容,从2001年开始,我国开始进行国库集中支付改革试点工作,截至2005年12月底,中央160多个部门均不同程度实施了国库集中支付改革,并将改革实施到所属3300多个基层单位。地方36个省市区全面推行改革,并将改革推进到200多个地市和500多个县。国库集中支付体系已经初步形成。
  国库集中支付,就是通过建立国库单一账户体系,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。在此过程中,代理银行承担着开立财政零余额账户、预算单位零余额账户,以及财政资金的清算支付、授权支付中的额度控制、支付信息的反馈与监控等大量具体而又繁杂的工作任务。因此,商业银行是实现财政集中支付的桥梁,是国库集中支付的最终环节,是监控国库集中支付的信息来源渠道,是国库集中支付改革是否成功的关键所在。所以,解决商业银行代理过程中发现的问题,不断完善商业银行国库集中支付代理业务具有重要的现实意义。
  
  二、商业银行国库集中支付代理业务存在的问题
  
  (一)国库集中支付法律法规体系有待完善
  首先,现有国库集中支付的有关法规比较零散,没有形成统一的体系。代理银行在办理业务时,要依据的办法规定太多,不利于经办人员熟悉业务。自从2001年3月财政部、中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来,财政部、中国人民银行以及各级财政部门依据此文件制定了一系列的配套办法,每年都有若干文件出台,对有关业务不停地进行修订。例如,针对年终结余资金,2002年至2005年每年都有不同的规定,对更正和退回、预算科目变更等也有不同的文件规定,2004年财政部又依据《中国人民银行关于调整票据、结算凭证种类和格式的通知》,取消了《财政授权支付凭证》在中央授权支付业务中的使用。地方国库集中支付业务的规章体系情况也差不多。
  其次,不同法规规章之间缺乏有效衔接,相互配合不够,代理银行经办人员执行时不容易把握。例如,国库集中支付实行商业银行先垫付款、后与国库清算,但2004年10月人民银行新颁布的《支付结算办法》仍然规定支付结算必须遵守“银行不垫款”的基本原则,没有对国库集中支付业务的特殊性作出例外规定。2005年《中央单位国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法》规定,代理银行在15:30以后受理的某些业务要当日垫付款,但不与国库单一账户清算,这样零余额账户日终就成了“负余额”,这与“零余额”的概念已经有了较大的偏离。
  再次,国库集中支付的有关规章制度都是以部门规章的形式出现的,这样一个重要的财政工作,没有像《预算法》那样上升到法律的层次,对包括商业银行在内的各方当事人的约束力还不够强。
  
  (二)业务处理自动化程度有待进一步提高
  首先,国库集中支付涉及成千上万家预算单位、无数笔业务,业务量非常大,业务的自动化处理程度直接关系到支付的及时性、准确性,直接关系到代理银行的业务办理效率。目前商业银行国库集中支付代理业务的自动化水平还不高,改进的余地还很大。例如,在授权支付的额度控制环节,链条比较长,自动化程度还不高。就中央财政而言,各预算单位根据部门预算申请分月用款额度计划,经财政部批复后,财政部将额度通知单提交中国人民银行和代理银行总行,代理银行再将额度录入(或磁盘倒入)自己的代理业务系统;预算单位用款时,代理银行再将预算单位填写的有关信息录入本行的代理业务系统查询并申请额度支付,对同样的信息存在多次手工录入的重复操作程序,出错的可能性提高,而效率却不高。
  其次,资金清算的自动化程度也不高。虽然现在各代理银行和人民银行的资金清算系统已经比较发达,但是由于代理银行在办理资金清算时,在资金的支付环节要逐笔人工干预,然后还要与总行进行清算,代理银行总行要对全行的代理情况进行汇兑核对后再与中国人民银行进行清算。这些环节任何一个环节出现失误都会影响国库集中支付业务的正常办理。
  另外,在信息反馈和对账环节仍以纸质单据传递为主,除财政的信息监控外,其他环节都有纸质单据(如报表和对账单等)在传递,没有充分利用发达的网络给办公带来的便利,增加了代理银行的工作量。
  
  (三)部分业务环节存在安全漏洞
  首先,启用新结算凭证后,结算环节存在安全漏洞,影响代理银行的正常清算。2004年发布的《财政部关于中央预算单位财政授权支付业务的补充规定》,要求停止使用《财政授权支付凭证》,同时由于漏填支付指令不属于退票理由,所以规定“代理银行收到未填明支付指令的支票和结算凭证,应当及时通知预算单位补填;如无法通知预算单位补填,造成代理银行垫付资金的”,预算单位要及时提供有关信息“供代理银行清算资金,同时要根据实际垫付资金情况,按同期活期存款利率向代理银行支付利息”。这在执行过程中问题很多,例如“零余额账户”在日终会形成“负余额”;为预算单位进行垫付款相当于融资,这与银行信贷政策存在冲突;在预算单位额度不足时,为其提供了超额度透支用款的机会;银行收取本金利息困难,很容易形成不良贷款;对个别管理较松的单位存在内部控制方面的困难,比如个别人可以和某收款人合谋签发多张未填明支付指令的支票并倒提结算,此时银行按财政部规定垫付,就会引发不少问题。

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