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我国社会保险基金筹集法律制度研究
摘  要:社会保险基金是社会保险的物质条件,社会保险基金筹集是社会保险工作的起点和首要环节。法律制度对于社会保险基金筹集所做出的设计和安搏是社会保险法律制度设计的重要组成部分。就我国目前社会保险基金筹集的法律制度安排现状及其存在的问题来看,还必须进一步扩大社会保险基金征收对象的范围,完善国家、用人单位和劳动者社会保险税 (费)负担的比例,改革筹集方式并拓展基金筹资渠道。

  关键词:社会保险基金;筹集;法律制度;安排;完善;创新

  社会保险基金筹集是指由法定的社会保险管理机构按照法律规定的比例和计征对象征收社会保险费(税)的法律行为。社会保险基金的筹集直接关系到能否建立充足和稳定的社会保险基金,是社会保险制度的基本内容和首要运行环节。我国的社会保险由基本社会保险、补充社会保险和个人储蓄性保险构成,与此相对应,我国的社会保险基金也可分为基本社会保险基金、补充社会保险基金和个人储蓄性社会保险基金。本文仅就基本社会保险基金筹集法律问题进行分析和研究。

  一、我国社会保险基金筹集法律制度安排现状

  从立法角度看,社会保险基金筹集涉及到政府、用人单位和劳动者个人之间的权利与义务分配,涉及到经济利益的衡平与再分配,关系到社会保险制度能否顺利地推行,并最终影响到社会经济的稳定和发展。近些年来,我国加大了社会保险筹集立法的步伐,除了在宪法中明文规定社会成员享有社会保障权利外,还在相关法规、规章里明确规定了政府、用人单位和劳动者个人在承担社会保障费用方面的义务。从社会保险基金筹集制度的内容来看,该制度主要由资金筹措渠道、计征比例、筹资方式等基本要素构成。

  (一)养老保险基金筹集制度安排现状

  主要体现在(国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定)和(国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知)中。基本内容包括:(1)征缴范围:包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及实行企业化管理的事业单位及其职工。此外,省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将城镇个体工商户纳入其基本保险的范围;(2)缴纳比例:企业一般不得超过工资总额的20%(包括划入个人账户的部分),个人缴纳基本养老保险费的比例,1997年不得低于本人缴费工资的46,1998年起每两年提高1个百分点,最终达到本人缴费工资的86;(3)筹资方式:按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。目前是要求按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户,个人缴费全部记人个人账户,其余部分从企业缴费的比例中划入。随着个人缴费比例的提高,企业划入的部分要逐步降至3%;(4)筹资渠道:实行国家、企业、个人三方共同负担的筹措原则,除了上述企业和个人负担的费用以外,国家也要从财政收入中予以补贴,其支持方式有:让税、让利和补贴三种方式。

  (二)医疗保险基金筹集制度安排现状

  主要体现在(国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定)中。基本内容如下:征缴范围:包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工,国家机关及其工作人员,事业单位及其职工,民办非企业单位及其职工,社会团体及其专职人员。省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将城镇个体工商户纳入基本医疗保险的范围;(2)缴纳比例:用人单位缴费率应控制在职工工资总额的仍左右,职工缴费率一般为本人工资收入的2%;(3)筹资方式:统筹基金和个人账户相结合。职工个人缴纳的基本医疗保险费,全部计人个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分,一部分用于建立统筹基金,一部分划入个人账户。划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30%左右。基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位,也可以县(市)为统筹单位; (4)筹资渠道:基本医疗保险费由用人单位和职工个人双方共同负担。国家不负担基本医疗保险基金的财政性补贴责任,但也有与养老保险一样的让税、让利性支持措施。

  (三)失业保险基金筹集制度安排现状

  主要体现于(失业保险条例)中。基本内容包括:(1)征缴范围:包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工,事业单位及其职工。省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围;(2)缴纳比例:城镇企业事业单位按照本单位工资总额的26缴纳,其职工按照本人工资的1%缴纳。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费;(3)筹资方式:失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹,其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定;(4)筹资渠道:失业保险基金由下列收入构成:城镇企业事业单位及其职工缴纳的失业保险费;失业保险基金的利息;财政补贴;依法纳入失业保险基金的其他资金。

  就上述三项社会保险的覆盖范围来看,基本养老保险的覆盖面最窄,失业保险次之,基本医疗保险的覆盖面最宽。基本医疗保险基本实现了城镇职工保险制度设计的统一,为其他保险制度的统一提供了可资借鉴的经验和范式。这三项保险制度改革是当前社会保障制度改革的重点和核心。

  (四)工伤保险基金筹集制度安排现状

  主要体现于(企业职工工伤保险试行办法)和(工伤保险条例)中。基本内容包括:(1)征缴范围:中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费;(2)缴纳比例:由企业按照职工工资总额的一定比例缴纳。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率,并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率每五年调整一次。企业工伤保险费率的调整幅度为本行业标准费率的5%至40%;(3)筹资方式:工伤保险基金按以支定收、收支基本平衡的原则统—筹集,实行社会统筹;(4)筹集渠道:工伤保险基金由下列项目构成:企业缴纳的工伤保险费;工伤保险费滞纳金;工伤保险基金的利息;法律、法规规定的其他资金。工伤保险基金主要由企业缴费构成,不足时由同级政府临时垫支。国家除了让利、让税性支持措施外,并不直接承担该基金不足时的补贴责任。

  (五)生育保险基金筹集制度安排现状

  主要体现于(企业职工生育保险试行办法)中。基本内容包括:(1)征缴范围:包括所有城镇企业。即包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业。劳动者个人不缴纳生育保险费;(2)缴纳比例:生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定,并可根据费用支出情况适时调整,但最高不得超过工资总额的1%;(3)筹集方式:生育保险费按属地原则实行社会统筹,根据“以支定收,收支基本平衡”的原则筹集资金;(4)筹集渠道:主要由企业缴费构成,其他还包括生育保险费的滞纳金、生育保险基金的利息以及法律、法规规定的其他资金。国家除了让利、让税性支持措施以外,不直接承担该基金不足时的补贴责任。

  二、对我国社会保险基金筹集法律制度的一般评价

  经过多年的艰苦努力,目前我国各项社会保险基金筹集制度已初步确立,并在实践中得到了不断完善,制度设计也日趋合理和科学。但从基本社会保险发展对基金筹集法律制度的要求看,现行相关法律制度除存在立法层次低,制度稳定性较差,计划体制痕迹明显等缺陷外,在制度的具体安排上还存在诸多不足。

  (一)征收范围狭窄

  我国现行社会保险制度设计还是没有考虑占中国人口大多数的农村居民的社会保险需要,适用对象仍是城市居民。就具体制度设计看,主要针对的还是城镇企业职工,城镇非企业职工的各项社会保险资金的筹集仍延续着传统的“社会保险的城镇内部制度性分割及其对公平的侵蚀”,的制度安排。这种价值取向和制度安排不仅大大缩小了社会保险基金的征收范围,大大降低了社会保险的制度效率,还会带来其他社会问题。根据奥尔森的观点,我国现有的社会保险制度是一种选择性激励机制,它在社会中形成了一个只有少数人才享有共同利益的“特权群体”。这些强有力的职业群体或“特权群体”有强烈的动机保护那些给他们带来特殊“公共利益”的制度安排,从而导致所谓既得利益者阶层的固化和制度受害者的强烈不满。同时,由于现行社会保险制度的社会化程度较低,覆盖面较小,制度性差别大,限制了劳动力在不同产业的自由流动。这既不利于劳动力市场形成和劳动力资源的有效配置,也不利于社会保险基金来源的扩大和赡养比的降低。

  (二)用人单位社会保险负担偏大,劳动者个人和政府负担偏轻

  从总体上看,在我国用人单位承担的社会保险负担比例为收入的35%左右,而个人仅为个人收入的11%。与国际社会相比,除少数福利国家,我国用人单位的社会保险负担明显偏重,如美国、德国、日本社会保障的负担比例均为雇主和雇员各负担50%,特殊项目由政府财政补助;新加坡公积金的缴费事尽管会随经济的增长和职工工资水平的提高而作相应的调整,但从总体上看雇员的缴费率明显高于雇主的缴费率,目前,雇主的缴费率为12%,而雇员适用的缴费率却为24%。用人单位社会保险负担过重,个人负担过轻不仅会降低企业的再生产能力和国际竞争力,也不利于增强个人的社会保险意识和社会保险责任。此外,与其他一些国家和地区相比,我国政府财政承担的社会保险负担既偏轻又不确定。

  (三)筹集方式有待改进

  目前,除少数地区开始试行由地税部门通过税收征收渠道筹集社会保险费外,社会保险费的征收一般由社会保障行政部门下设的社会保险经办机构负责征收。实践证明,由社会保险经办机构负责征收社会保险费的做法存在明显弊端:首先,社会保险经办机构是社会保障行政机关下设的事业单位,这为社会保证行政机关违法动用社会保险费创造了体制上的可能;其次,要完成社会保险费的征收,社会保险经办机构必须建立一个庞大的征收体系,这无疑将增加社会保险费的征收成本;最后,这种征收方式在制度设计上缺乏激励内涵,无法有效地调动征收者的积极性。

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