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中国农村社会保障的制度变迁(1949~1999)
 摘要:本项 研究 通过对 农村 经济 与家庭、土地、集体、市场、 社会 诸多保障制度的 历史 考察,将新 中国 成立50年以来中国农村社会保障制度变迁过程划分为集权化保障、分机化保障、制度化保障三个阶段,并对各个历史时期下的各种保障制度的形式及其特征、绩效作了较为详细的研究,为建立与 目前 农村生产力 发展 水平以及各方面的承受力相适应的多层次保障体系,提出具有可操作性的政策建议。

  社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务和采取的措施。社会保障水平及保障模式受国家的组织和资源情况制约。我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情,决定了建国以来实施以选择性的剩余福利模式为主体的社会保障制度。90年代城乡最低生活保障制度的施行,标志着我国以选择性的制度福利模式为主体的社会保障制度开始确立。我国 现代 社会保障制度刚刚开始建立,特别是农村还难以适应,如何推动农村社会保障工作是各级政府面临的难题。

  (一)集权化保障阶段(1949-1977年):服从 工业 化积累资金的需要

  新中国成立初期,我国依据中华人民共和国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物资帮助的权利”的规定,逐步建立了包括劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养制度。1958年以后在人民公社建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。“文化大革命”时期,已经基本社会化的城镇社会保障体系遭到破坏, 企业 与农村集体一样承担起了低水平的保障功能。计划经济体制下,我国实行中央两度集权的分配制度,家庭、市场等经济保障功能基本丧失,社会保障制度具有集权特征。此时期我国农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外,城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利农民均无权享受。

  1.中央集权机制在社会保障中的集聚效应与信息障碍。我国计划经济体制是中央政府及美职能部门掌握重要经济资源并作出经济决策的集权制度,中央集权体制有利于国家集中资源进行重点经济建设,也有利于解决突出的社会保障 问题 。然而由于保障渠道单一,其他社会主体缺乏参与的能力,严重 影响 了社会保障功能的正常发挥。

  (1)全民性的剩余福利。我国实行的社会救灾制度是一种全民性的剩余福利,它主要是针对严重的 自然 灾害采取救助措施,力求在短时间内迅速解决灾区人民的基本生活问题,具有补偿性药功能。我国地域辽阔,自然灾害发生频繁,且具有地域性特征。建国以来,我国投入了大量的人力、物力和财力对全国的大江大河进行了综合治理,兴修了包括水利、林业、农业、地质等各个方面的防灾工程与设施,建立了包括地震、水利、海洋、气象等各个方面的监测、预报、报警系统,有效地增强了防灾抗灾能力。国家不但以其集中的资源在防灾方面发挥了主导作用,而且在抗灾方面也解决了各地区无力抵御的严重自然灾害。通过国家的救济扶持,基本解决了灾民保障生活、恢复生产的需要基本避免了旧中国灾荒现象的发生。

  (2)农业危机问题。集权体制在信息传达和改革调整等方面的滞后,制约了社会保障职能的选择。例如,大跌进对知为了以组织和动员的 方法 来实现农业的发展,最初的人民公社制度用平调生产队的劳力和财物大办社有经济,并实行工分制和供给制相结合的分配原则。“大跃进”和“公社化”为了推进农村生产集体化而实行生活集体化,以“吃饭不要饯”为口号,大力发展公共食堂。农村也实行粮食日。粮供给制度。农村公共食堂被认为是人民公社的 政治 、经济、文化核心,实际上这种控制生计收入分配的制度是为商征购服务的,是集体经济对家庭经济最后的挤压,只不过“搭使车”行为难以抑制,反而浪费粮食,最终演变成免费供应食物的假象。限制家庭自留养殖实际上减少了农民食物来源,也造成了粮食需求的猛增,构加剧了农业危机。由于人民公社制度的激励降低和管理混乱,我国农业生产从1959年开始衰退,但在政治压力下,农民缺粮的呼声事前被认为是少数阶级敌人的捣乱,事后被认为是自然灾害的影响。此时,在浮夸风的影响下,国家一方面仍然保持了高征购指标,一方面仍在大量出口粮食,终于导致了1959一1961年全国性的三年困难时期。由于体制原因而造成的信息传达和政策调整的滞后,使我们付出了更高的代价。更为值得注意的是;人民公社后农村实行的“依靠群众,依靠集体,生产自救为主,辅之以国家必要的救济”的集体保障制度,保障能力十分有限。1958-1962年,政府农村救济资金每年少于45000万元,农业人口每人每年仅合0.8元左右,而粮食短缺地区粮食的集市价格每公斤高达2元一4元。集体单位单位内部的公益金也并不能成为对饥饿的农民提供有较援助的另一个来源,1960年全国农村公益金总额只有37000万元,这是为实现工业化牺牲农村利益的结果。2.集体经济破坏了农村传统的家庭经济保障功能。农村公社制度是为国家工业化进行原始积累服务的政社合一组织。集体利用其生产资料的所有权和经营活动的支配权,首先保证国家对农产品的征购,其次是集体提留的扣除,然后才对工分赋值,从分配机制上使农民个人仅能应付消费,难以形成储蓄,从而剥夺了农民家庭的经济保障功能。

  集体经济下农村居民保障形成两种补充机制。

  (1)平均分配。在消费基金一定的前提下,收入分配越平均全体成员的经济福利越高。消费基金中有一部分属于生计收入,相当于当时社会上仅能维持生存的阶层的收入水平,而按劳分配只能以收入中超出生计收入的部分为基础。当经济发展水平低下时,生计收入比重较大,生计剩余较小;随着经济发展水平的提高,生计剩余的比重则越来越大,收入差距也会相应扩大。可是集体经济故意压低了农民集团的收入份额,使得农民收入并不能随国民经流甚至农村经济的发展而有所提高,只能以平均分配来保障全体社员的基本生活,所以农村人民公社长期实行“人七劳三”的口粮分配制度。平均主义一方面弱化了激励机制,农民通过消极怠工减少在农业生产中的消耗;一方面实际上形成集体保障职能。家庭保障决定于人力和收入两个因素,在集体化淡化家庭经济保障功能的情况下,增加人口是农民提高其家庭保障水平的理性选择。

  (2)自留经济。自留经济是在合作化过程中,逐步形成的允许社员利用剩余时间和假日,从事农村集体允许的自留地、饲料地、小片荒地、手工业等家庭副业生产经营,它被认为是集体经济的补充部分。自留经济在1958年人民公社化高潮中曾一度被取消。农业危机后,中央于1960年开始进行农村整风整社工作,确定了人民公社“三级所有,队为基础”的基本制度,并重新承认了家庭经营(自留地、副业等)在集体经济中的地位。《农村人民公社工作条例修正草案》中规定社员可以经营家庭副业生产。自留经济基本使农民具有了自己可以控制的生活来源,起到了一定程度的保障作用,从而为防止大饥荒重新发生提供了安全阀门。然而家庭经营毕竟是集体经济的异己力量,由于集体经济缺乏激励作用,农民往往减少他们投入集体生产的劳动,更多地经营自留经济,致使自留地产量是公田的5-7倍。自留地的绩效成为农业危机后引发“包产到户”的导火索。扩大自留地更成为联产承包变革初期放宽经济政策的重要措施。

  3.作为社会控制的社会福利。用社会主义思想占领农村文化阵地,寓社会控制于社会福利工作之中,是新中国成立后前30年里农村社会工作的重要 内容 和特点。它以解放区群众工作经验为路径依赖,且获得了农村人民公社的经济基础,在雄心勃勃的《一九五六年至一九六七年全国农业发展纲要》中,不但提出了巩固农业合作社制度,发展农村 交通 、运输、商业、信贷、邮电等事业,而且提出了发展农村文化 教育 广播事业,扫除文盲,移风易俗,努力消灭危害人民最严重的疾病,实行“五保”、优抚工作等。应该说,当时对农村经济和思想的社会控制是颇有影响的,集体经济在推动农村社会福利事业发展方面具有一定的组织优势。

  (1)农村“五保”制度。农村“五保”供养制度产生于1956年的《高级农业生产合作社示范章程》,完善于1960年的性国农业发展纲要》,是适应集体经济形式的集体保障制度。它规定集体经济必须保障农村居民中无法定抚养义务人,无劳动能力,无生活来源者的吃、穿、住、医、葬(孤儿保教),使他们生养死葬都有指靠。规定“五保”供养的标准不低于当地一般群众的实际生活水平。“五保”供养形式可以分为集体供养、分散供养、亲友供养、义务供养等,农村一直以分散供养为主。联产承包变革过程中以乡统筹村提留形式保证了“五保”供养的继续性,五保供养人数、资金和水平也一度大幅增加,敬老院事业得到迅速发展。

  (2)农村合作医疗制度。农村合作医疗制度是在政府和集体经济的扶持下,农民遵循自愿、互益和适度的原则,通过合作形式,民办公助、互助共济建立起来的满足农民基本医疗保健要求的农村医疗保健制度。政府利用其资金积累优势建立起了以县 医院 为龙头的农村卫生 网络 ,并大力开展了地方病、传染病等的预防和 治疗 。基层卫生机构依靠生产队公益金提取、农民缴纳保健费和业务收入(药品利润),保证了主要经费来源,实现了“合医合防不合药”的合作医疗,基本解决了农村缺医少药的问题,大大降低了城乡居民的死亡率,提高了平均期望寿命。

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