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试论我国养老保障制度的改革

一、推进养老保障制度改革的紧迫性

(一)人口老龄化的要求

同世界其他国家一样,我国人口正在走向老龄化。从世界各国的综合比较看,由于我国是在人口出生高峰之后,实行计划生育政策,所以老龄化速度超过西方国家的同期水平。我国的人口老龄化有以下特征:未来老龄人口的规模庞大;未来人口的老龄化速度较快;人口老龄化阶段经济发展水平较低。人口的老龄化是由于经济发展,人民生活水平提高,加上医疗保健事业的发展,从这一层面讲,人口老龄化是社会进步的一个标志。但是由于老龄化自身的因素和一些社会因素,老龄人难免会失去一些工作能力或一部分工作机会而成为社会纯消费人口。因此,未来老龄人口的规模和老龄化的速度,迫切要求在人口老龄化全面加深之前建立比较完善的养老保障体系。

(二)养老金支出压力的增加

人口老龄化的挑战,使养老保障体系受到日益增加的养老金支出的压力。主要体现在以下三点:一是人们的平均寿命延长,退休人员领取养老金的年限增加。1996年全国退休人员为3135万人,养老金支出为1080亿元,据预测,到2020年养老金支出将超过8000亿元。二是人们实际工作年限减少,养老金计划的缴费年数减少。三是由于出生率下降,在职人员的人口比例减少,因此在缴费率不变的情况下,社会养老保险计划的缴费基金减少。

(三)养老保险制度还不完善

劳动和社会保障部部长郑斯林说:“实行社会化的养老保险制度,是我国养老保障制度发展的方向。”自1978年开始,对我国养老保险制度进行改革,政府相继出台了一系列有关政策,逐步确立了现行的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。但政策的实施仍存在一些问题,主要表现在以下方面:

1. 保险费供款率过高,企业负担过重。养老保险金仍由企业直接支付,社会化程度较低,基本养老保险费率较高,企业负担很重。仅从养老保障看,1995年我国的养老保险费就已达到工资总额的20,76% ,19%年高达23%,近年来基本上也维持了这一较高水平。按国际劳工组织规定,企业负担保险费率不能超过企业工资总额的20%-25%的警戒线。目前,一些老工业基地老年职工比例大,养老负担重,供款率(退休费用占工资总额的比例)接近或超过30%。由于企业负担过重,已参保的企业设法少缴费或拖欠缴费;经营状况较好养老负担较轻的三资、民企不愿参保,这就造成养老金收缴率呈逐年下降趋势,收支难以平衡。

2.社会养老保险的覆盖面小,实施范围较窄。由于过高的缴费率大大影响企业的人工成本及赢利水平,致使很多企业以各种方式逃避参保,进一步扩大养老保险的覆盖面越来越难。据统计,2003年末,全国参加基本养老保险的人数为15506万人,而同期全国城镇从业人员数量为25639万人,参保人数只有目标人口的60%。

3.养老保险制度运行在财务上面临不可持续的前景。自上世纪90年代后期以来,全国养老保险金收入在个人账户“空账运行”的情况下仍然收不抵支,且年度赤字规模一直扩大。劳保部副部长刘永富称,到2004年新的个人账户空账已达7400亿元,且以每年1000多亿元的速度增加。建构社会养老保障制度的最初目标是以基金积累制取代现收现付制,以应付人口老龄化的压力,而现行的模式实际上已难以实现这一目标。据世界银行研究报告预测,到2010年我国养老保险统筹费率将达25% , 2030年将上升到48%,远远超过了国际公认的20%-25%的警戒线。在目前统筹费率为20%的情况下,就出现了企业负担过重,基金收不抵支的现象,到未来要承受40%以上的统筹费率,筹资与支付的资金缺口会越来越巨大,老年人口按时足额领取养老金的权益就难以得到保障。现行社会养老保险制度在实施过程中,还存在其他问题,如保险层次单一,管理体制不顺等。

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