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社会保障基金管理风险分析及对策探讨
  摘 要 针对社会保障基金管理中存在的诸多问题,详细分析了社会保障基金管理的风险根源,评析现有监管制度存在的漏洞,在此基础上重点提出社会保障基金分权管理的模式和引入第三方监管的机制。
  关键词 社会保障基金 管理风险 分权管理模式 第三方监管

  2006年以来,各地社保基金挪用事件频频被揭露,其中,上海社会保障基金案最令人震惊。社会保障基金安全为学者和社会广泛关注,许多学者从完善监管机制的角度进行了大量的论述,但他们对管理风险的根源缺乏必要的分析,本文将重点探讨这个问题,并在此基础上提出社会保障基金分权管理的模式和第三方监管的实施机制。
1 社会保障基金管理风险概念剖析
  一般认为,“风险”就是存在于客观事物中的一种不确定性状态,是指发生伤害、毁损、损失的可能性。社会保障基金(social security fund)则是指国家为实施社会保障制度,通过法定程序,以各种方式建立起来用于特定目的的资金。社会保障基金管理风险就是发生在社会保障基金管理中,可能针对社会保障基金发生的毁损或损失。
  目前,我国社会保障基金主要包括四大类:一是基本养老保险体系社会统筹账户上的社保基金;二是基本养老保险体系个人账户上的社保基金;三是全国社会保障基金;四是企业补充养老保险基金。其中,全国社会保障基金是由全国社会保障基金理事会专门负责管理,有较高的透明度。文中的社会保障基金限定在第三大类以外的其他三类基金。
  目前,我国的社会保障基金是在政府集中管理下由独立的社会保险经办机构具体实施的,社会保障基金管理形成了两层委托—代理关系:第一,基金的实际所有者(社保对象)与地方政府的委托—代理关系;第二,地方政府与社保经办机构之间的委托—代理关系。
  社会保障基金管理关系实质是一种法律强制下的新型委托—代理关系,这种关系体现着行政权力,代理方和委托方的地位不平等,容易导致被代理方利益受损。社会保障基金的监管就是要消除这种管理关系中存在的风险。
  笔者认为,社会保障基金管理风险是指社会保障基金从收缴或下拨完毕到支付之前,在多层次的委托—代理过程中,由于管理制度、管理行为的实施环境等原因产生的风险,这种风险表现为社会保障基金管理预期目标的不能实现,社会保障基金的完整性受威胁。
2 社会保障基金管理风险来源分析
2.1 社会保障基金管理风险来源的理论根据
  (1)委托—代理理论。委托人与代理人存在信息不对称,具有信息优势的一方利用信息上的优势,在交易中获取更大的利益,而使对方的利益受损。
  (2)政府的内部性。政府的内部性(Internalities)是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。由于政府内部性的存在,政府的干预行为达不到预期的目的。
2.2 社保对象与地方政府委托—代理关系诱发风险分析
  我国目前社会保险各级统筹资金及个人账户资金由政府强制集中管理,社保对象与地方政府基于法律而非自由选择形成了委托—代理关系。地方政府具有垄断能力和信息优势,可能因顾及地方其他利益而产生行为的异化。第一,地方政府是多元利益的综合体,各个阶段的发展目标可能相异,地方政府可能会选择某个重要目标而适度舍弃保障目标。第二,许多地方财力有限,社保基金被当作一块肥肉被随意挪用挥霍,或用来平衡财政预算。第三,地方政府内部各个机构为扩大部门利益,争相取得有关社会保障的事权和财权,导致社保基金管理多元化、分散化,政出多门、条块分割,管理混乱。
2.3 地方政府与经办机构委托—代理关系诱发风险分析
  受政府“内部性”影响,社保经办机构及其官员易利用手中权力去获取额外的利益。目前,社会保障经办机构由于财政预算经费有限,极有可能利用所掌握的大量社保基金用于创收,以改善办公条件和提高机构工作人员的福利待遇;这些创收活动主要是向企业贷款、投资于房地产和股票市场等。
  由于对社保机构主要领导的决策行为缺乏有效监督,他们能够进行违规投资和借款。同时,机构中的普通工作人员从领导的大胆“改革”做法中得到一些物质利益,个别官员的意识和腐败行为,会演化为整个机构的无意识和腐败行为,变成整个机构所有人员都参与的违规行为。
  在此代理关系中,政府可以从人事、财政等方面迫使社保经办机构按中间委托人即政府的意志活动,社保经办机构受政府的领导和监控,对于政府的要求必须完全满足;上级社保部门对下级社保部门的影响力远远不及当地政府,对于下级社保部门的行为无法监控和制止。

3 社会保障基金监管出现“真空”的具体原因分析
3.1 监管主体缺位、监管难见成效
  我国社会保险管理机构是政府部门直接管理的独立机构,这些机构享受行政编制,受劳动保障厅(局)的领导和管理,实质上并不独立。在行政监督主体方面:中央监管机构是社会保险基金监督司;地方监管机构是各级劳动和社会保障部门内设的社会保险基金监督处。
  上级社会保障监督机构监督下级社会保障经办机构困难重重,形同虚设,主要在于监管机构主体行政级别低,监督职权有限,监督经费缺乏,监督人员的专业素质不高,监督手段落后,根本无法有效实施监督。
  另外,当地政府对社会保险经办机构单方面的领导与被领导关系导致监督与管理者实质的同一,监督主体缺位。由于政府其他利益目标的存在,政府往往指使社会保险经办机构违规挪用或运营社会保险基金。
3.2 多层次、多头管理,导致监管难度大
  目前,大多数省市的社保基金统筹层次多,管理机构分散化。多层次的分散管理,提高了管理成本,同时存在着管理不规范、信息披露制度不健全、管理不透明的问题,众多的小规模基金,远远超出了监管机构的监管能力,使得监管力度显得分散与薄弱。
  劳动与社会保障部门、财政、民政、人事等部门都参与社会保障基金的统筹和管理,如农村养老基金由当地民政部门管理,基本养老保险由各级劳动社会保障部门管理,造成了社会保障基金管理的复杂化,也增加了基金安全监管的难度。再加上信息化建设滞后,各部门信息不能够有效传递,对于同一基金项目的多头管理,无形中扩大了社会保障基金监管的风险。
3.3 监管立法滞后,违规成本过低,难以抑制违规管理
  现有社会保障基金监管的法规制度规定比较粗浅,社会保障基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制,事后又缺乏有效的法律监督。
  现有法律对于监管主体的规定不完全,监管权限、监管职责、监管的内容、危害社会保障基金的行为形态、处罚等都没有明确的规定,致使监管无法可循,上级行政监管机构往往以行政命令代替监督。同时,现行的《中华人民共和国刑法》也没有相应的法律条文对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁,目前对这些行为的处罚大多集中在行政处罚的范畴,导致挪用、挤占社会保障基金的成本较低。
3.4 缺乏社会监督的有效实施机制
  社会保障基金的产权所有人是社会公众,其基于对自己权益的关心和维护,有愿望了解和监督各类社保基金的情况。由于社会公共力量分散、单个个体实力弱小、监督权能的欠缺以及搭便车心理的存在,即使赋予了社会公众的监督权利,没有有效的监督实施机制,社会监督实际上无法发挥作用。
  社会监督面临的最大难题是权力地位不对等下的信息不对称。社会保险基金管理以及经办机构都拥有相对集中的行政权力,他们掌握社会保险基金管理的所有信息,社会公众无法自主获取基金管理的实际信息。现有的社会监督实施机制过于简单,没有化解社会监督面临的难题,社会监督的作用没有发挥出来。
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