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我国生态环境建设的投融资体制改革

生态建设是改善生态环境,营造人与自然和谐相处的生态关系,确保经济社会可持续发展,实现循环经济运行模式的重要保证。投融资体制是生态建设的核心和“瓶颈”,它不仅决定着生态建设巨额资金的筹措和运用,而且作为经济与生态的接合部,集中反映了生态经济的各种关系。因此,生态建设投融资体系的构建和投融资政策的选择,不仅要遵循经济规律,更要遵循生态规律的要求,不仅要反映经济效益,还要反映社会效益,更要反映环境效益和生态效应。

        一、财税体制改革及其机制构建

    财税作为重要的经济调控手段,在国民收入分配和资源配置中发挥着基础性作用,对于生态建设和环境资源的配置,财税同样具有重要的调控作用。通过一定的财税政策和措施,合理调节财力分配结构,统筹安排基础性建设和公益性建设投资,有利于推进环境与经济社会可持续发展。
      1. 我国生态环境财税政策现状及存在的主要问题
    财税政策对环境资源具有重要的调节作用。这种作用主要体现在:一是通过税收留成、补贴、优惠政策等减免税措施,对环境资源“市场失灵”造成的效率损失,以税、金、费等形式进行适当的补偿,削弱效率障碍,以扶持有利于环境保护的产业、企业和经营活动,鼓励企业开展资源综合利用,刺激环保主体增加环保投入。二是国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法和限制性手段,阻止自然资源的开发程度和利用强度。
    近年来,我国的财税体制改革,强化了生态环保因素,在环保活动中发挥了积极的调节和引导作用。这主要表现在:一是现行税制按照中央和地方的事权划分,严格划定了中央政府与地方政府间的环保职能,从而强化了国家承担宏观环保的职责,提高了税收在国民收入中的比重,加强了国家进行宏观配置环境资源的财力。二是现行税制明显增强了对煤、油、盐、土地等环境资源的征税力度,把环境要素纳入了依法征税的轨道。如《资源增值税条例》明确对经营油、气、矿等征收资源税,并列入地方税种,归地方管理,调动了地方发展资源产业的积极性;《土地增值税条例》对土地经营单位征税,限制土地的盲目过度开发;《房地产增值税》对房地产业过高的利润进行调节,保证土地的合理使用,维护了国家的利益;开征了城市建设维护税、耕地占用税、土地使用税等税种,对地方政府加快城乡建设、改善城乡环境质量,保护生态及资源提供了财力支持。三是对一些规模小、污染严重的工业项目,明令禁止。四是现行税制保留和扩充了环境保护的税收优惠政策,从而对环境资源综合利用的税收优惠政策得到进一步明晰。五是突出了能源、交通、港口等与环境保护工作密切相关的基础设施的优惠政策。如《外商投资企业和外国企业所得税法》规定,属于能源、交通、港口或国家鼓励的其他项目,可以按15%的税率减征企业所得税;为鼓励企业对环境污染进行治理,财政部规定,对严重污染扰民的企业可实行厂址有偿转让,进行搬迁改造。此外,还对有利于环境保护技术研究、开发活动给予明确的税收优惠。例如,《外商投资企业和外国企业所得税实施细则》规定,为改良土地、充分利用自然资源、生产高效低毒农药、节约能源、防止环境污染等方面的专有技术所取得的使用费,可按10%的税率减征所得税,其中技术先进的或条件优惠的可免征所得税;对提供有关环境保护技术的固定资源投资实行零税率调节;财政部《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》明确要“改进技术贴息办法,将技改贴息直接贴给企业,重点用于治理环境污染等社会效益好的技改项目,合理确定贴息额度和期限,确保技改贴息资金及时到位”。
    虽然,我国现行税制在鼓励“三废”综合利用、增加生态环境保护投入方面产生了积极的作用,但是还明显落后于环保形势发展的要求,存在诸多问题,特别是对于跨区域的生态环境建设尚无明确的规定。一方面,国家财政或政府对环保的投入力度仍明显偏弱。目前我国用于环保方面的治理资金渠道狭窄,主要来源于企业自筹或环保补助金,国家财政直接支持较少。另一方面,缺乏对综合性生态项目的具体财税优惠政策。像生态工程跨区域,涉及面广,综合性强,治理内容复杂,既包括防风固沙、水土流失、植树造林、退耕还林、还牧等活动,也包括城市绿化带建设、污水处理、垃圾处理再用等经常性环保活动。现行财税制度对这样的大型生态环境建设活动缺乏有力的政策支持和财力保证。从理论上讲,这样的大型综合项目,中央财政应承担更多的财力支持,因为这类项目的社会效益、生态效益和经济效益深远而具有共享性,其受益者难以按区域划分,不仅实施地方受益,整个中国甚至周边国家都会受益。然而,中央财力投入毕竟有限,更主要还要靠地方财税支持,而在现行分税体制下,地方无权出台优惠政策措施,尤其是国税和共享税。部门和地方的税收优惠调控能力很小,而中央的调控具有宏观性,优惠的宏观政策在落实中面临诸多约束。
      2. 财政体制改革
    目前,我国对生态环境保护的财政政策十分有限,主要包括:综合利用利润留成环保投资、企业更新改造环保投资、林业基金、行业造林专项基金、城建环保投资等。在生态环境建设中,财政支持占有十分重要的地位,合理构建财政支持政策和运行机制,对生态环境建设投融资机制的运行起着决定性的作用。
    第一,明确财政对生态环境建设的支持政策,构建政策支持体系。在现行财税体制下,运用财政政策支持生态环境建设,需要探索适应市场经济的新思路、新方法和新机制。充分认识生态环境建设的深远意义和影响,突出生态环境建设的长期效益,将改善生态环境作为支持生态环境建设的切入点,由中央牵头出台各项支持政策。中央财政要配合地方政府尽快制定科学可行的规划和实施方案,并积极调整财政支出结构,增加对生态环境建设的投入。建立以城市为核心,以周边地方财政为主力,以中央财政为支持的财政支持体系,中央财政和地方财政共同加大生态环境建设的投入力度。
    第二,建立政府公共财政预算制度。在中央和地方政府财政支出预算科目中建立生态环境建设财政支出预算科目。各级政府要将生态环境建设和生态环境保护资金纳入财政预算,并逐步增加。政府投入主要用于重点工程建设,或用于银行贴息间接支持重点项目。
 第三,逐步加大政府转移支付力度。(1)通过制定有关法规,确定转移支付的基数,并随着中央财力的增长而相应增加,出台配套政策与操作措施。(2)通过国家预算,加大对生态环境建设的专项补助范围和数额,包括对退耕还林还草的补贴、对公益性项目的配套补助、对治理和改善生态环境的专项补助以及扶持高新技术企业、循环型企业的贷款贴息等。(3)充分发挥财政杠杆作用,动用一部分财政资金给投资于生态环境建设以及构建循环型企业予以投资补贴。(4)通过政府担保,财政贴息的办法,发行“循环型企业债券”,筹集资金用于循环经济的发展。(5)将更多的外国政府贷款项目、世行贷款项目和双边、多边援助项目引入生态环境建设和循环经济构建之中。
    第四,我们要以财政支持为基础,推动建立投资来源多渠道、投资主体多元化的生态环境和循环经济的投融资体制。同时,中央财政要支持地方培育自我开发能力,通过实施BOT投资方式、贷款担保、财政贴息等政策,鼓励和引导民间资本和外国资本向生态环境工程和循环型经济项目流动。
      3. 税收体制改革
    一方面,通过相应的程序和制定法律法规,确立税收支持政策。税收优惠是推动生态环境建设投资的一项重要措施。国际上通行的做法是实行差别税率和对投资实行减免税等。通过制定相关法律法规,对生态环境建设和循环型经济实施税收优惠和差别利率,调动生态环境项目和循环型经济项目投资主体的积极性。在未来10—20年内,中央及地方财政应对生态环境工程和循环型经济项目实行全面的税收优惠政策,税收优惠幅度应高于其他行业平均水平,并且,在税制设计上应强调税收优惠的独享性,以鼓励和刺激该项目的投资。
    另一方面,采取切实可行的税收支持措施,确保生态环境工程建设的顺利进行。(1)在一些重点地区设立生态环境工程和循环经济的保税区,增加这些项目的诱惑力,吸引国内外投资者参与该区域的项目建设。(2)放宽征税条件。对污染少、资源能源消耗低、生态友好型的循环型企业,放宽增值税、所得税的征收条件,使企业得到税收实惠。(3)先征后返。对生产绿色食品或资源开发企业实施免征或全额返还资源税,免税或返还部分作为国家投资,继续用于资源开发和保护;对生态经济或循环经济协作项目,在税收上也可以采取先征后返的优惠措施。(4)退耕还林、还草、还牧的农民从事其他经营性活动的,给予免税或减税;对治理荒山、承包造林等行为给予税收减免。
    财税支持是生态环境建设的基础,深化财税体制改革,一方面要增加财政投入,加大财政的支持力度;另一方面,要实施减免税收、差别利率等税收优惠政策,实现财政、税收双管齐下,强化对生态工程和循环型项目的支持力度,增强财税对生态建设和循环经济建设的支持和调节功能,这将是未来我国财税在这方面改革的主导方向。
      4. 财税联动机制构建
    财税联动机制在于既要保证政府支出的来源,又要实现减税优惠,鼓励生态环境和资源循环利用的投入,在动态上保证财政收入的增加能满足政府生态环境投入的需求。对此,我们应主要通过调整以下政策来实施:
    第一,取消或改革不利于环境的补贴,减少政府不必要的支出。我国的补贴政策是政府进行宏观调控的一种政策手段,在计划经济向市场经济过渡的早期阶段,补贴政策有助于纠正价格扭曲和平衡商品及服务的供求,稳定了生产和消费。然而,这些补贴政策更多地是从经济和社会的角度考虑的,而忽视了环境因素,对环境和资源的利用产生了消极的影响。例如,对农产品实行价格补贴,促使农民增加投入,采用以化肥、农药、灌溉技术、杂交品种等为特征的集约经营措施,增加了粮食的供给,但这些措施却可能导致土地退化及水源污染。我国的财政补贴主要通过物价补贴和企业亏损补贴两种形式。补贴主要反映在对水、电、化肥、农药及煤等能源上。例如,对水资源的补贴表现为水价控制、水利工程拨款和贷款中的优惠政策以及水利企业的税收优惠。我国各种水价都低于其成本,需要财政补贴。水价低的结果是水力资源的严重浪费,水资源的短缺和滥用已成为我国许多城市和地区的突出矛盾。同时,水利工程中的截流、筑坝、分流等对水域内的生态环境产生一定程度的影响。煤炭是我国的主要能源,其对生态环境的污染是直接的,但煤炭的价格却远远低于其成本,每年我国用于煤炭行业的补贴都高达数十亿元。原有的这些补贴政策对生态环境和资源利用具有逆向激励的作用。我国财政每年花费大量资金补贴在对生态环境产生不利影响和导致资源浪费的产业上,改变这种状况已成为财政改革的当务之急。取消不合理的补贴,不仅可以减少资源的浪费,直接减少污染,而且可以节约大量的财政资金,使之用于生态环境建设和循环型项目上来,使生态环境得以改善和促进循环经济发展。
    第二,调整现行优惠税收政策,切实发挥税收对生态环境建设和循环经济发展的正向激励作用。(1)扩大固定资产投资方向调节税零税率政策的适用范围,准确界定零税率调节税的使用项目类型。例如,对治理污染、保护环境、节能和资源综合利用项目,实行零税率的固定资产投资方向调节税。(2)界定生态产业和生态工业园区的范围,在规定期限内对参与生态工程的企业实行税收优惠政策。(3)对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品,减免进口关税。(4)对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志和能源效率标志的家电产品和汽车,减征消费税。(5)对经营环境公用设施的企业,在征收营业税、增值税和城市维护建设税方面给予优惠。(6)允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范工程项目,加速投资折旧。(7)对部分资源综合利用产品免征增值税,对废旧物资回收经营企业的增值税实行先征后返70%的税收优惠。(8)扩大对退耕还林,还草、还牧、植树造林、防风因沙等经营活动的税收优惠对象和幅度。
    第三,改革排污收费制度。(1)改革排污收费标准体系。由超标收费向排污收费转变;由单一浓度收费向浓度与总量控制相结合转变;由单因子收费向多因子收费转变;由静态收费向动态收费转变;由低标准收费向高于治理成本收费转变。(2)改革排污收费资金的管理体制。目的是合理配置排污费资金,最大限度地发挥排污收费资金的使用效果。将排污费资金纳入预算管理,逐步取消排污收费资金的先征后用原则;坚持属地征收,建立全国统一的排污资金分级管理体制;中央财政参与排污费资金分成,集中一定比例的排污费资金,增强国家环保的宏观调控能力。(3)改革排污费资金的使用。近期可以考虑将利用排污费全部收入的60%建立各级环保专项基金,以有偿贷款的方式,用于重点污染企业的改造升级、社会综合性污染防治和发展循环型产业,其余40%无偿用于补助地方环保部门和排污收费制度实施的成本消耗。从长远看,可把40%的部分逐步降低而上缴国库,作为财政预算内收入,由财政部门统一安排使用。在省、市、地、县级财政预算内资金设立“环境保护行政事业费”科目,由财政部门从财政收入中分别拨入相应的资金。
    第四,调整税收结构,实施税收制度化改革,实现财政税收动态协调。从环境保护的角度看,现行税制的“绿色化”比重并不高,大部分税种的税目、税基和税率选择没有从环境保护和可持续发展的角度来考虑,对一些与环境“不友好”的产品(高硫煤)没有利用税收手段或高税率手段来“抑制”需求,而那些与环境“友好”的产品(如清洁煤、集中供热)等又没有享受税收优惠。实施税收绿色化改革,就是要提高有利于环境的税收在整个税额中的比例,降低不利于环境的税收在总税额中的比例,以最小的扭曲和对行为的影响来获得最大的收入。因此,建立绿色税制,要削减税收扭曲;要调整现行的税制结构,提高绿色税收的比例;要直接引入新的环境税,在引进环境税的同时,降低其他被扭曲的税种的税率,使总税收收入保持不变。在更加广阔的背景下进行“绿色税制”改革,将生态、环境考虑在综合的税制设计中,使税收体制更加符合市场经济和生态环保要求。
  对于现行税制结构的改革,绿色化的重点是资源税和消费税。现行资源税主要强调调节级差收入的作用,没有充分考虑资源税对节约资源和降低污染的功能。其中最为明显的缺陷是没有水资源税。建议:(1)理顺水资源的价格体系,确定水资源的全成本价格;(2)增加水资源税目,具体税额由各地根据水资源的稀缺程度和经济发展水平确定;(3)扩大征税范围,增加土地、森林和草原税目;(4)对高硫煤实行高税额,限制其开采和使用;(5)树立环境容量是稀缺资源的概念,把资源税改为“环境资源税”。现行消费税与环境“不友好”主要表现在没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染纳入征税范围。建议:(1)在远期增设煤炭资源消费税税目,根据煤炭污染品质确定消费税额;(2)对低标号汽油和含铅汽油征收消费税附加,利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油;(3)对于危害健康和污染环境的消费品征收消费税附加,或提高征收税额。
    此外,对车船使用税、城市维护建设税、投资方向调节税、耕地占用税和土地使用税等进行适当的调整,在相关税目下包括尽可能多的环境成本,并将环境成本反映到税率中,对环境保护和生态工程项目给予税收优惠。

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