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公债管理政策的目标2014年

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一、公债管理政策的基本目标

公债管理政策的基本目标(primary objectives)是指使债务管理工作更为安全、高效所确定的行为准则和评价标准。政府的日常债务管理工作十分繁杂,如果没有明确的工作目标,不仅难以提高公债管理的效率,还会影响到公债的可持续性。进一步来看,公债管理政策的基本目标与经济运行也存在密切的关系,这不仅因为公债管理所涉及的巨额资金流动会对实质经济运行产生影响,更重要的是,政府本身并没有独立的个体利益,包括提高债务管理质量在内的所有行为都是以全社会利益为出发点的。根据各国特别是工业化国家的政策实践,公债管理政策的基本目标可统称为:能够以理想的借款条件持续获得所需资金,它具体包括债务风险最小化和债务成本最小化。

所谓债务风险最小化,即是指政府应尽可能降低举债风险,确保公债管理安全运行。一般来看,政府所面临的债务风险主要包括利率风险和融资风险两种。公债的利益风险指因未来市场利率变化而导致债务成本提高的可能性,(注:狭义的债券利率风险指市场利率上升而导致举债成本绝对提高的可能性,广义的债券利率风险除此之外,还包括市场利率下降导致固定利率债券举债成本相对提高的可能性。本文采用狭义的概念。)如频繁发行短期公债、增发浮动利率债券和指数化债券等,都会增大因未来市场利率、物价指数上升而导致债务成本增加的可能,进而会加大公债的利率风险。债券利率波动必然要与税率的不断调整相适应,西方最优税制理论指出,理想的税率应当是一时间序列上的平滑税率,税率调整过于频繁会提高税收管理的成本和私人投资收益的不确定性,从而降低经济运行的效率。由此可见,公债的利率风险会对经济运行产生相当的消极作用。融资风险是指因市场行情变化而导致政府债券不能足额销售的可能性。鉴于公债大多是通过举借新债来偿还的,因而融资风险可细分发行风险和违约风险两种。

所谓债务成本最小化,即是指政府应在合理条件下尽可能提高债务管理效率,降低举债的成本。成本最小化之所以成为公债管理政策的目标,是因为举债成本上升不仅会加重政府偿债的负担,还会造成社会福利损失。我们知道,目前各国早巳不再征收中性的一次总付税,任何税种开征都会对经济运行产生“税楔”(tax wedge)作用,在经济处于均衡状态时它会降低经济运行的效率、导致经济失衡。考虑到政府举债成本的变化会引起未来偿债税费的调整,这样公债成本的大小就与税收福利损失的程度密切相关。以比例税为例,在价格、工资以及供求弹性不变的条件下,征税所减少的消费者剩余与税率变化的平方成正比。债务成本越高,偿债税费的税率就越高,福利损失就越大;反之,福利损失也就越小。再来看经济处于非均衡状态下的情况。应该说,在非均衡状态,精心设计的税收也可能导致经济向均衡状态靠拢,进而增加社会福利,但这在由偿债而征税的情况下常常难以成立。因为公债成本上升所导致的税负增加,会大大限制政府改善税收调节的余地,此时政府为支付债息往往会不顾(或不完全考虑)效率而增税。总之,考虑到征税所导致的福利损失,债务成本最小化即成为公债管理政策的重要目标。

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