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浅谈中国发行地方公债的探索

浅谈中国发行地方公债的探索

当前我国地方政府的隐性或有债务数额庞大,引起了社会和中央的高度关注。可见,是否允许地方政府发行公债已成为目前无法回避的问题。

一、地方政府发行地方公债的可行性分析

(一)持反对的意见。

1 一种观点认为,对于政策决策者而言,地方政府举债至少存在下列风险:

(1)地方政府债券的发行和偿还风险。在当前不少地方存在财政困难的背景下发行地方债券,可能无人购买。而且,即使有人购买,地方政府也面临着还本付息的风险。人们对20世纪90年代以来中国金融部门出现的一系列金融风险至今还记忆犹新,中农信的关闭,广国投的破产,海南发展银行的关闭,北海市等12家城市信用社的整顿,农村合作基金会的清理等,都给地方财政增加不少压力。如果发行地方债,地方政府将会同公司发行债券一样,因无力偿还而破产。

(2)中央承担最后偿债责任。一旦放开口子让地方举债,各地会一哄而上,竞相举债,结果导致地方债务危机。由于道德风险存在,中央政府又不得不最后兜底。在中央财政债务依存度很高并且其他支出压力较大的情况下,中央政府只有进一步增发国债或通过货币发行来融资,这将会威胁社会、经济的稳定。

(3)宏观调控风险。地方政府举债意味着财政分权以及投资权的下放。这对于在相当程度上还依赖行政手段的政府调控来说,无疑是一种挑战。①

2 担心由此可能会引发地方政府债务过度膨胀的观点。浅谈中国发行地方公债的探索,因为在目前中央政府尚不允许地方政府发行公债的情况下,地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大量债务,一旦确立了地方公债的合法地位,地方政府是否会借此进一步大量举债,以至于造成地方公债发行的失控,进而导致整个国家的债务失控?②

(二)持赞同的意见。

1 认为我国地方政府发行公债有基础的观点。

(1)税制基础。政府1994年实行的分税制赋予了地方政府更多的财权,其中地方政府发行公债的权利,是财政的重要内容之一。因此,分税制是我国地方政府发行公债的理论基础。

(2)市场基础。据中国人民银行最新统计数据,目前我国居民平均储蓄率达到了35%~40%.以近几年我国发行的国债在许多城市出现抢购热潮的现象来看,被誉为“金边债券”的国债是广大投资者首选的投资渠道。地方政府债券作为一种“银边债券”,其信誉水平与国债相当,只要利率水平适当,规模结构合理,其市场需求也是巨大的。

(3)经验基础。随着我国国债事业的进一步壮大,新的国债管理条例也必将出台,规范现行国债市场秩序,以促进其健康稳定的发展。依靠我国现阶段已掌握的国债发行管理经验,完全有可能建立起一个完善、有序、健康的地方公债市场。③

2 认为发行地方公债不仅是必要的,也是可行的观点。地方政府发行债券的条件已基本成熟:

(1)我国已基本具备发行地方债券良好的资本市场基础。目前我国发行的债券品种有中央政府债券、金融债券和企业债券。2002年我国发行国债总额5934.3亿元,余额为19336.1亿元,无论在债券种类还是发行机构上,基本框架已形成。

(2)居民和金融机构有充足的应债能力。到2004年4月,我国居民储蓄存款已达到11.9万亿元,并还在以百分之十几的速度递增,巨额的储蓄存款说明居民的应债能力是充足的、有保证的。金融机构由于找不到足够的优质贷款项目,使得存贷差不断增长,现已超过5万亿元。地方债券为金融机构的沉淀资金创造很好的出路,因此它的发行有充裕的资金支撑。

(3)我国中央财政已有多年发行国债、管理债务的经验。特别是亚洲金融危机爆发以来,我国政府进一步加强了国家债务管理,强化了财政部门统一管理国债的职能,为地方政府发行和管理地方公债打下了基础。证监会、银监会为我国的金融监管、监督积累了丰富经验,我们同样可以设立专门的地方债券监督委员会,监管地方债券的发行、资金运用和债务偿还,从而避免地方债券偿付危机。

(4)发行地方政府债券可以活跃资本市场。目前我国资本市场不够活跃,融资途径单一,资本市场交易品种太少是一个重要原因。信誉度很高的地方政府债券的发行,无疑可以为资本市场提供数额巨大的新交易品种,为金融机构间资金和证券的流动提供新的途径,对活跃资本市场起到巨大推动作用。④

3 认为地方公债能否顺利发行,决定于两个关键因素的观点。

这两个关键因素一是社会公众具备充分的应债能力;二是地方政府具备足够的偿债能力,有能力避免由此导致的财政风险。总体看来,这两个条件目前在我国基本都已具备。

(1)从我国整个金融市场的状况来看,社会对地方公债的认购能力非常充分。截至2004年底,我国城乡居民储蓄余额已达近12万亿元的规模,其中定期存款7.8万多亿元,约占全部存款的65%.这表明比较接近于定期存款的城市公债具备足够的市场潜力。一旦地方公债开始发行,它自身的一些独特优势足可以将足量的储蓄存款(包括定期存款和活期存款)吸引到债券市场中来。城市公债具有明显的竞争优势:①在股票市场屡屡受挫的投资者大有人在,尽管它有可能带来较高的收益率,但风险太大,从我国的实际情况来看,风险爱好者毕竟只是少数,可以说大部分投资者还是风险规避者。②选择银行储蓄的投资者看好的是这种投资的收益稳定性,而不是因为其收益率,而城市公债一般都会高于银行储蓄率。③近几年,众多投资者都选择了国债市场,但国债是我国实行积极财政政策的一种宏观调控工具,其发行规模完全依赖于我国宏观调控的方向和力度。更为重要的是,我国的国债不是每年都大规模发行的,一旦我国不实行积极的财政政策,国债规模就会相应缩小,这部分投资于国债的资金就只能另择它途。相对而言,有“银边债券”之称的地方公债具备了上述金融产品的优点,而规避了它们的缺点。

(2)地方公债只要使用得当,调控有力,其效用是能够得到充分发挥的,也就是说,其偿还能力是很有保障的:①我国地方公债的发行应在中央政府的宏观调控下进行,这包括发债时间、发债规模、债券利率、偿还期限等众多要素都不能由地方政府自主确定。②地方公债的发行使得地方政府的显性债务显著增加,且地方公债资金的使用会受到债券认购者的种种监督,再加上待地方公债发行时的相关监管制度的确立和完善等,这些对保证债券资金的使用效率会起到很大的促进作用。③我国已实行多年的国债转贷政策,使地方政府在债券资金的使用上具有一定的经验,这也很有利于提高地方公债资金的使用效率。⑤

4 认为目前已经初步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件的观点。

(1)发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制改革,虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题,但是,分级财政体制的初步建立,已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权,这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体,地方政府举债的体制基础已经确立。

(2)地方政府存在对地方公债资金的需求。据建设部预测,“十五”时期我国仅是城市建设固定资产投资就需要至少1万亿元。由此可见,为了保证基础设施与经济增长的协调发展,我国仍需大量的资本性公共产品的投入,依然面临着巨大的资金缺口。而这一资金缺口的弥补,既不可能完全依赖于中央和地方政府的预算资金,特别是在目前许多地方政府极为困难的情况下,也不可能把希望继续寄托在中央公债上,因为目前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐步加大,而完全依赖于私人投资也是不现实的,因为大多数基础设施毕竟不属于高利润率的产业。而地方公债的发行,无疑是弥补当前地方财政资金不足,减轻中央政府的债务压力,改善地方资本性公共产品供应状况的有效措施之一。

(3)社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来我国经济的持续、高速增长,社会闲散资金和居民所得都有很大提高。2002年城镇居民人均可支配收入为7500元,虽然几次降低银行储蓄存款利息,但居民储蓄存款有增无减,2002年城乡居民储蓄存款余额已达到8 .7万亿元。但这些资金除了继续存款和购买国债以外,投资渠道十分有限。

(4)我国部分地方政府已具有一定的承债能力。地方政府发行公债的条件之一是地方政府要取得社会居民的高度信任,意即地方政府应具备一定的承债能力或偿债能力。目前各级政府的可支配财力差别较大,但是,对于省级政府来说,其承债能力相对较高,特别是对于一些经济发展较快的城市或地区而言,其承债能力更是毋庸置疑。⑥

二、当前我国发行地方公债存在的问题

(一)目前制约我国地方债券发行的体制因素。

1 现行投融资体制中对政府作为投资主体的监督和约束机制不健全。在我国投融资体制改革中,对作为投资主体之一的政府缺乏必要的监督和约束机制是制约我国地方债券发行的体制原因之一。当前,政府投融资体制改革面临的突出问题是,政府投资存在着投资效益差、重复建设严重、投资质量不高等问题。很明显,如果深层次的体制矛盾不解决,发行地方债券将会使投融资体制中的政府投资的弊端和问题更加突出。

2 中央和地方投资责权划分不尽合理。地方与中央的事权、财权不对等,地方没有正常的融资渠道。相关资料显示,1994年分税制改革以后,中央财权大幅度提高,地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权划分变化幅度较小:1994~2002年期间,中央财权平均为52%,地方财权平均为48%;中央事权平均为30%,地方事权平均为70%.中央和地方财权不对等的重要表现之一,就是没有建立起中央政府与地方政府对等的正规融资体系,这是作为地方政府财权重要表现这一发债权长期得不到落实和解决的主要原因。

3 地方政府长期累积的隐性债务和显性债务面临着巨大的压力。地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。20世纪80年代以来,各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴全国亏损的责任,再加上庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出,导致地方财政支出负担沉重。在财政增收相对滞后的条件下,地方财政收支缺口自然较大。同时,为了加速经济结构调整和产业的升级换代,推进经济发展,各级地方政府直接或间接地借入内外债务,积累了相当规模的债务责任和还本付息压力,地方财政压力凸显。另外,地方金融风险的财政化转移模式也加剧了地方政府的债务压力。如果在已有的隐性债务无法显性化和无法消除地方政府用经常性债务挤占建设性债务的情况下,发行地方债券必然会使地方政府债务总规模失去控制,从而加剧地方债务风险。

4 政治体制改革滞后。目前我国各级政府官员对投资项目的决策机制仍然不科学,决策过程不透明,决策程序也有待改进。政府作为国有资本所有者的职能和社会经济管理职能没有完全分离,政府作为公共服务提供者的角度也还没有真正建立起来。在政府职能没有完全转变的情况下,允许地方政府发债,可能会为地方政府提供滥用更多社会资源的机会和权利,因为,在没有较强外部社会监督条件下的政府效用函数,是扩张财政和追求政绩,由此必然会导致全社会资源的不当配置,并最终影响消费者福利。⑦

(二)我国发行地方政府债券的制度缺陷仍相当突出。

1 财政体制欠公开透明,财政监督缺位。我国地方政府债务形成的过程中,地方政府财政收支失范是重要原因之一。由于财政制度供给失衡,地方政府具有恶意透支的倾向。我国地方政府财政预算审计欠透明,地方财政厅编制财政预算项目上并不详尽。我国预算草案科目分为“类、款、项、目”四级,多数地方政府的预算科目至多到“款”,没有具体的“项”和“目”,形成一笔看不清的账。我国的《预算法》规定地方政府不能发行地方债券,实际中许多地方政府变相操作,如成立投资公司进行融资,最后破产而形成地方债务。地方财政预算审计不到位,造成地方政府可以随意增加财政支出。我国并没有地方政府破产的相关法律条文,所有的地方政府债务最终由中央政府承担,地方政府更是肆意欠债。

2 中央政府与地方政府财政分配制度欠规范。分税制设置中的中央政府倾斜色彩浓,地方政府财政收入空间不断被打压。1994年实施分税制的主要目的在于改善中央政府的财政支配能力,地方政府的财政支配能力迅速下降。我国地方政府没有主体税,因此财政收入来源中中央的转移支付显得相当重要。中央政府对地方政府的财政转移支付,在财政转移规模较小的基础上,出于政治考虑和地区要价能力的差异,地方政府获得的财政转移差距较大,不足以缓解省际间的不平衡。出现了落后地区地方政府负债严重,财政赤字缺口不断扩大,客观上形成了地方政府债务的恶性循环。

3 地方政府对预算外资金的依赖一定程度上导致财政失控。预算外收入1953年从前苏联引进,由于预算外收入无须和中央分成,地方政府有扩大预算外收入甚至将预算内收入转移到预算外的动机。分税制实施后,由于无法通过中央财政转移获得足够的财政支持,地方政府开始大规模使用预算外资金。2002年地方政府预算外收入达到4039亿元,占全国90.25%;地方预算外支出3572亿元,占全国比重93.2%.这主要是地方政府通过各种收费收入获取了新的预算外资金来源。可以说,预算外资金制度为地方政府或有负债的形成创造了条件。

4 政府人员编制随意性形成地方债务压力。地方政府人员编制经费受到严格控制,但相应的政府职能改革不到位,地方政府承担的事权与可支配的财权不对称,为维持地方政府正常运行,越是基层地方政府,编外人员比重越大。这些人员的费用开支无法通过上级财政拨款获取,地方政府更多以收费形式解决。政府机构过度膨胀使本已吃紧的地方财政承受更大的压力,但支付工作人员工资福利是地方政府正常开展工作的需要,举债成为最后的选择。

5 地方政府行为企业化是地方政府负债的隐患。大量的国有企业下放到地方政府手中,这些国有企业经营业绩对地方财政收入、地方就业率及地方官员政绩等具有密切联系,出现国有企业命脉与地方政府业绩捆绑的结果。地方政府承接了中央政府下放的这些责任,但地方政府并不具备解决这些问题的财政支配能力,于是地方政府便开始利用行政资源、政府信誉、非市场行为等进行操作,政府非法担保大行其道,但国有企业机制改革的滞后使之无法适应市场竞争,计划经济体制下的政府包办角色仍在延续,这些投资项目的失败就形成政府负债的隐患。⑧

三、对地方政府发行公债的政策建议

(一)发行地方公债应建立的机制。

1 严格遵循发债原则。地方政府发行债券必须遵循发债原则,使债券的发行、偿还真正得到保障。不能滥发、偷发地方债券,以免造成偿付危机,影响政府的债信,更应杜绝隐性负债和公募债券并存的情况发生。地方政府在获得发行债券的权利之前,必须清理所有的隐性债务,并不再增加新的隐性负债,从而理顺地方政府负债形式和总量。

2 建立约束监控机制。要建立群众、地方人大、财政部地方公债司三级监督机制。特别要加强地方人大的审查、监督作用。地方人民代表大会应对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制地方政府短期行为和滥发公债的重要保证。

3 建立可靠的偿债机制。地方财政必须建立专门的偿债基金,除地方政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外,每年年初预算时必须按一定比例安排地方公债的还本付息支出,而且新发债务收入不能用于偿还旧债。财政部地方公债司可对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查,并将检查结果作为评价各地债券信誉的重要条件。⑨

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