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宪政与财政——中国财政的宪政解读
    [摘要]乱象丛生的中国财政呼唤着法治与宪政。宪政缘于政治国家和市民社会的利益纷争,而政治国家与市民社会的利益冲突集中表现在财政上。本文的基本观点是:宪政产生、发展围绕着财政。财政是宪政体制运行的重要保障。宪政赋予财政以全新的内涵。宪政国家的财政是民主财政、公平财政和法治财政。在财政体制中,预算和税收的正当性意味着纳税人的同意和授权,议会审查和监督是保障纳税人权利的宪政机制,重塑人民代表大会的法律权威是确立中国财政秩序的根本。
         
        [关键词] 财政;宪政;预算;税收
         
        引言:中国财政对宪政的呼唤
         
        中国宪法学研究的一个误区是理论探讨和学术研究过于务虚,多少年来始终在一些抽象的概念和理论原则上兜圈子,特别是宪法学还停留在人权、民主、宪政等一系列概念的无休止的论证和逻辑推理中,现实中多少个侵害人权、有悖于民主和宪政的问题却丝毫没有因为这些学者的研究而有所改善。而在西方国家,经过几百年的发展,人权、民主和宪政已经是不证自明的公理,特定弱势群体的人权保障和民主宪政的运行机制的构建业已成为西方法学者研究的重点。可见,中国的宪法学研究需要一种视野的拓展和范式的转换,改变过去那种坐而论道、闭门造车式的高谈阔论,而代之以与实践相结合并解决实际问题的务实作风。我觉得,随着中国宪政的纵深发展,必然要触及到财政问题,而且也必须要解决财政暴露出来的问题。财政作为宪法研究的重要内容,本身即是宪法问题。财政不仅是各国宪法文本的重要内容,而且一直是传统宪法学研究的重要课题之一。英国宪法学家戴雪在其名著《英宪精义》中专设“财政”一章,探讨国库与法律的关系,日本当代宪法学家都把财政作为其宪法学体系的重要内容。但是我国宪法理论研究从来都忽略财政问题,宪法教科书几乎从不涉及财政,宪法学的理论体系始终都不曾有过对财政的专门论述和深沉思考。在日本,地方政府由于巨额债务申请破产保护,而负债累累的中国大学的校长们却从不担心破产,因为学校资不抵债,难以维系时,政府会出面买单。政府财产资金是税收的结果,所以,最后只能由纳税人承担。中国大学盲目不节制的扩张及不当管理,责任最后都落在纳税人头上,这对纳税人公平吗?这些问题不值得宪法学者思考吗?目前,“财政宪法”已逐渐成为宪法学研究范式转变的一个标志。当下,加强财政的宪政学研究非常必要。
         
        长久以来,纷乱无序的中国财政让人忧虑:为什么在大力倡行法治的今天,中国的财政法度缺失?领导人的一句话,就可以动用巨额的财政资金,财政部门的领导在媒体面前可以随意许诺财政资金调配和使用,省财政厅的科长就有几十万财政资金支配权,只要交通部门愿意,就可以随意征收养路费,交通部门一年的违规资金就有数以百亿计。在中国,是什么原因公款消费屡禁不绝?[②]对于一个尚有几千万人没有达到温饱的中国,每年八千亿的公款消费意味着什么?租税国家的立国之本是纳税人,可纳税人在中国并没有得到应有的法律上的尊重,对于由自己血汗累积而成的财政资金,国家机关如何使用、支配,纳税人无从知晓;对国家财政资金违法占用甚至无度挥霍,纳税人却无可奈何。席卷全国的“审计风暴”揭露出来的国有资产流失的现象令人怵目惊心,但这其实只是冰山一角。“审计风暴”对中国财政秩序的整肃成效不可低估,但财政法治不能依靠一次次的行政风暴,而应该代之以稳定持恒的宪政与法律控制。
         
        中国财政法治的缺失根本原因在于财政制度缺乏宪政理念,乱象丛生的中国财政呼唤着法治与宪政。
         
        一、宪政与财政的基本关系
         
        从某种意义上,宪政缘于政治国家和市民社会的利益纷争,而政治国家与市民社会的利益冲突集中表现在财政上。财政表明国家与私人的基本经济关系,即国家财产权与私人财产权的关系。宪法意义上的财政是国家为履行其公共职能而取得、管理与使用财产过程中形成的国家与公民之间的财政关系。宪法的作用在于在公产与私产之间划定一个界限,防范公产对私产的任意攫取和无度征收。因为,在以国家掌握和行使财政权的过程中,一个危险的倾向是偏重于国家的财政利益的保全而公民的私人利益很容易被侵蚀。从这个意义上说,私有财产的宪法保护直接对抗财政权的滥用。强调对公民财产权利的维护和保障应当成为财政法的基本宗旨。作为宪法学的财政,政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。
         
        从历史的角度,宪政产生、发展围绕着财政。1215年问世的世界第一部宪法性文件《自由大宪章》即是英国国王和贵族、平民因财政问题激烈斗争并最终达成妥协的结果。在封建社会末期,围绕着财政革命的市民运动风起云涌。17世纪以后,英国国王詹姆士一世、查理一世与议会之间多次因财政问题爆发冲突,最终引发了内战。1649年,查理一世因为践踏财政的宪政原则而被送上了断头台。1688年,英国经不流血的“光荣革命”确立了议会主权的宪政原则,这是为了对抗国王的财政专权;美国的革命则发端于北美十三州殖民地与宗主国之间因财政利益的争夺,在美国独立战争前,赋税问题就成为北美殖民者与宗主国之间整个斗争的核心,独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。1776年7月4日,十三个州议会一致通过的《独立宣言》确立了“无代议士不纳税”宪政原则。步美国后尘的法国的宪政革命因财政危机而动荡曲折。国王路易十四经常以种种免税特权对贵族和教士进行收买和驯服,正是这种仅有少数人可以享受的免税特权加上对平民的苛征激化了社会矛盾。1787年,路易十六要求举债和增税,导致其与高等法院的持续冲突,引发了法国大革命。就在这一年,法国发布了著名的《人权宣言》,规定人民财产不得任意侵犯,将财政的宪政精神融入宪法和法律之中。以此为契机,法国终于走上了宪政之路。从以上宪政发展史可以看出,正是将财政纳入法律的有效约束下,宪政才有可能得以确立。
         
        从现实的角度,财政是宪政体制运行的重要保障。没有财政,宪政就没有存在和发展的物质基础。因为,没有财政,人权多数是空洞的口号和虚幻的梦想。在哀鸿遍野、民不聊生的国度,人权是美丽的谎言。权利需要钱,没有公共资助和公共支持,权利就不能获得保护和实施;[1] 没有财政,国家机器就会瘫痪,宪政秩序就不复存在。同时,正是在宪政精神的指引下,财政才不断地发展、进步,公共财政才得以建立。从王权财政到公共财政的深刻变化,是宪政进步的结果。正是在这一变化过程中,宪政赋予财政以全新的内涵。这表现为,在宪政国家,财政的宗旨和原则都较以前发生了质的变化。首先,财政被定义为一种服务于大众的公共物品,它源自于人民的公共需要,因此必须受到人民的制约;其次,财政权力不再是一种单纯用于统治的工具和手段,它来源于人民的授权,同时也在此范围内受人民的监督;再次,财政的民主基础备受重视,人民通过议会行使对财政的决定和控制权成为财政法的基本原则;最后,财政法的功能开始转向保障财政的民主之治,人民的基本权利的财政保障越来越受到关注。[2]
         
        可以说,宪政国家的财政是民主财政、公平财政和法治财政。
         
        第一,民主财政着眼于财政的民意基础,财政作为国家权力,其享有和行使必须经过人民的同意和授权才具有正当性。西方学者将财政资金的征收比喻为“温柔的抢劫”或“保护费的合法收取”,其不同于暴徒行为的根本原因在于,民主财政是国家经人民同意,按法定程序,公开透明的理财和治财的过程。民主财政来源于人民主权的宪政原则。财政权并不是一种独立于人民权利的自在物,相反,它来源于人民主权,受制于人民主权。正因为如此,财政应否支出、如何开支,财政收入的规模和种类等,都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。民主财政所要求的无非是赋予普通的个体公民参与财政事务的权利。民主财政具体表现为,保障人民真正行使国家财政事务的决定权,保证国家财政真正置于人民的监督之下。
         
        民主财政还意味着财政的人民主体性、人民目的性。“取之于民、用之于民”只是民主财政的表层含义,实质意义上的民主财政是指财政的人民主权。在中国计划财政向公共财政的转轨时期,“民主理财”成为财政工作的指导原则,这一原则是民主财政的具体体现。在计划体制下,财政运行过程封闭于国家机关系统内部,民众于财政权力绝缘,不能参与财政运行过程,也无法对财政权力进行监督。而民主理财则打破政府闭门造车式的财政模式,使财政更加公开透明,实现财政的民主参与。通过国家理财到民主理财的转变,实际上是还权于民的过程。社会主义国家公共财政的权利主体是人民,国家只不过作为代理人对人民财产进行管理和经营,但在行政主导型的财政体制下,财政成为政府的专营,原本政府代人民理财异化为政府包办代替。当然,民主财政是通过一系列的制度和机制来表达和实现的,代议制是现代社会贯彻人民主权原则的一个理想模式。民主理财意味着议会中心对行政主导的否定,虽然政府作为人民财产代理人的身份没有改变,但政府财政权力形成于、受制于代议机构。在国外,财政议会中心主义要求一国的财政事务必须经议会议决,否则违法。财政议会中心主义在我国则表现为人民代表大会的至上权威。完善我国人民代表大会制度,保证行政机关受制于人民代表大会,保证人民代表对重大财政事项的最终决策权,这是中国民主财政的基本保障。当然,世界民主政治发展至今,人们不再满足于代议制民主,而要求参与民主。因此,民主理财还要求财政权力的行使接受人民的直接监督。
         
        第二,公平财政是宪法平等原则在财政领域的具体化。宪政国家的主要职能在于提供公共产品和保护私人财产,理解政治国家和市民社会关系的关键就在于国家对市民财力汲取的合法性和适当性。因此,如何实现政治国家与市民社会的财政公平是宪法的一个重大课题。
         
        公平财政表现为国家与公民之间的财政公平和公民之间的财政公平两个方面。
         
        首先,公平财政首先体现为国家与公民财产课征关系的合理、适度。在保护财政岁入的前提下,尽量少征甚至不征,以体现宪政国家课征的谦抑。量能负担是财政公平原则的引伸,最低生活费不课税,生存权财产不课税或轻课税,以体现财政的人权保障原则。在此基础上财政征收要适度,西方有学者将其比喻为“拔鹅毛”,既要拔毛又不要让鹅叫才算恰到好处。对公民而言,苛捐意味着对其残忍的剥夺。同时,财政的安定性和可持续性也要求政府不能涸泽而渔。可以说,中国农业税的取消,是中国公平财政原则的具体体现。此外,在财政的制度设计上,财政公平要求国家与公民财政权利义务关系的平衡,这一平衡体现为国家与公民权利义务配置的双向互动与公平合理。然而,宪法上国家与公民之间的财政公平并不体现为双方法律地位的平等。因为,宪法作为公法,国家与公民的关系并不是平等关系。因此,宪法上国家与公民之间的财政公平原则并不是某些学者根据社会契约论而提出的公益与私利的平等,更不意味着国家与公民之间的公平交易。
         
        其次,公平财政表现为公民与公民之间法律地位的平等以及权利义务的平等对待和义务的合理分担。[3]分为横向公平和纵向公平。横向公平是指经济情况相同、纳税能力相等的纳税人,其税收负担也应相等。纵向公平是指经济情况不同、纳税能力不等的纳税人,其税收负担亦应不同。当然,宪法上财政公平原则并不是绝对的,由于每个公民的经济能力和收入水平存在着差别,只能根据公民个体的缴付能力的差异确定纳税主体资格和缴纳数量,要求每个公民无差别均摊税赋的税收政策表面上看似公平的,但实际上是不公平的。征税范围、起征点和累进税率的技术运用能够体现税收的个体差异并一定程度上保证公平财政。
         
        第三,法治财政是财政法定主义宪政原则的具体体现。政府的财权必须有合法的来源,并受法律的约束。政府在法律之外实施课征,公民的财产权利就得不到保障。这里的“法”是狭义的议会立法,在我国,指全国人民代表大会及其常委会而不是行政机关制定的规范性文件。财政法治应当遵循法律保留原则,这是财政法定原则的本源属性和基本要求。然而,我国自改革开放以来的历次财政体制改革都是行政主导,所谓的“财政法”主要体现为行政法规和行政规章。据初步统计,迄今为止国家立法机关通过的财政法律和决定只有20多件(其中正式的法律仅8部),而国务院制定的财政法规与法规性文件有200多件,财政部、税务总局等制定的财政规章及其他规范性文件更多达3000多件,此外还有为数众多的地方性财政法规和地方政府规章。[4]其结果是财政行政立法取代了权力机关立法,财政立法权过于集中且层次偏低,从而导致财政立法权威性差。这种行政主导下的财政立法模式破坏了财政法定的宪政原则。
         
        在中国,依法治国的号角已经吹响,但财政领域却一片沉寂。财政法治的基础工程就是财政立宪。财政立宪即在一国之内,财政的基本原则和规范纳入宪法之中,将国民生存发展所依凭的财产权和国家履行职能所需的财政权均在宪法中明确规定,以财政的宪法规范统领国内的财政立法和执法,一切公共财政事物的管理,均以宪法为中心并纳人法治化的轨道,使其具有根本法的效力渊源。因此,目前,中国应首先完善宪法中的财政制度,在此基础上,加强全国人民代表大会及其常委会的财政立法。可以说,全国人大及其常委会长期以来财政立法的不作为是一种失职,中国财政法治的缺失,其难辞其咎。这种立法不作为是宪法职权的怠于行使,是一种违宪。然而,由于中国宪法监督体制固有的缺陷所致,全国人大及其常委会不会被追究违宪责任,甚至全国人大及其常委会的违宪都不存在立论的基础和合理性怀疑。
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