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中美政府财政支持农业保险的绩效评价

    内容摘要:本文对中美政府财政对农业保险的支持模式、支持项目、支持标准、支持层次、税收优惠、财政支持农业保险绩效评价六个方面的运作情况进行分析比较,结合我国国情和农业保险发展现状,重点就构建运转高效、协调有力的农业保险财政支持体系进行了探讨。

    关键词:财政支持农业保险中美比较

(一)支持模式美国财政对农业保险的支持模式表现为农业保险的具体业务均在私代写论文营农业保险公司和农业保险投保人之间发生,由私营农业保险公司完成,政府不参与农业保险直接业务的经营领域,美国风险管理局(联邦农作物保险公司)负责农业保险推广和教育,并且对私营农业保险公司经营的农业保险业务提供财政支持,对投保人提供保费补贴。另外,为了对农业保险的参保率提供保证,美国还将农业保险的保费补贴与其它农业财政支持计划捆绑起来,对农业保险实行事实上的强制参加。当前,我国政策性农业保险主要采取各地区试点的方式进行发展。从目前全国来看,已有近九成省份开展了有财政支持的政策性农业保险。我国政策性农业保险财政支持模式主要有:上海、吉林为代表的“大农险”模式,浙江、海南为代表的以“共保”为主的模式,四川、苏州为代表的商业性保险公司为政府代办模式,黑龙江农垦区为代表,以互助合作组织为经营主体的模式。除了上海等几个地区采取地区“统保”方式外,全国绝大多数地区财政支持的政策性农业保险均是自主自愿的原则,并没有采取强制或变相强制的措施。美国和我国各试点地区财政对农业保险的支持模式都是针对本国的实际情况建立的,具体对比见表1。从表1中可以看出,从市场化角度而言,美国财政对中美财政支持农业保险的比较研究国是一个农业大国,也是世界上发生自然灾害最为严重的国家之一。在自然灾害损失中农业最为严重,而且农业承受自然灾害损失的能力最为脆弱。自然灾害每年给我国造成巨额经济损失,农业风险问题一直是困扰我国农业可持续发展的突出问题。在后WTO时代,传统的农业补贴政策空间和效力日渐式微,以农业保险为代表的“绿箱政策”空间和效力与日俱增。但农业保险在我国现行的农业风险管理体系中仍处于附属地位。借鉴发达国家政策性农业保险的财政支持经验,对于发展我国政策性农业保险事业有着重要意义。中美政府财政支持农业保险运作情况比较分析美国作为农业大国,对农业生产的支持向来力度很大,自从其于1938年开办政策性农业保险以来,针对自身的国情,形成了独具特色的农业保险运营模式和财政支持模式,这些模式和经验对于发展我国特色农业保险有着重要的借鉴意义。本文拟从财政对农业保险的支持模式、支持项目、支持标准、支持层次、税收优惠、财我农业保险的支持模式市场化程度很高,其农业保险的具体业务均由私营农业保险公司直接经营,政府完全退出农业保险直接经营的领域,只是通过联邦农作物保险公司为农业保险提供较大力度的财政支持,包括农业保险的强制性都是以经济手段进行的;我国各试点模式的市场化程度也比较高,农业保险的具体业务要么由商业性保险公司直接经营,要么由商业性保险公司组成“共保体”经营,只有黑龙江农垦区由互助合作组织进行经营。美国模式的强制性较高,通过经济手段,即用一定的优惠政策捆绑来达到事实上的强制性;我国的试点模式中上海与黑龙江采取的是地区“统保”,有着一定的强制性,其他地区基本上都是采取自主自愿的原则。

(二)支持项目美国财政对农业保险的支持项目主要有:保费补贴,针对农业保险投保人所承担高保险费率提供的补贴;业务费用补贴,针对经营农业保险具体业务,私营农业保险公司所承担的高成本提供的补贴;再保险支持,针对私营农业保险公司经营农业保险的高风险性提供比例再保险和超额损失再保险保障;联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用。我国现阶段各试点地区财政对农业保险的支持项目包括:保费补贴,针对农户所承担的高保险费率提供的补贴;保险责任分摊,即在一定范围内和一定程度上与保险机构分摊保险责任;财政兜底,即对巨灾风险造成保险机构的损失由政府财政兜底。美国与我国政府对农业保险的支持项目的对比情况见表2,从中可以看出,美国财政对农业保险的支持项目齐全,体系完善;而我国政府财政对农业保险的支持项目中,只有保费补贴是在所有试点地区实施,其它项目只有在部分试点地区实行,从全国来看,我国政策性保险的财政支持项目仍有待完善。

(三)支持标准美国政府财政对参加农业保险的农民表1财政支持农业保险模式比较比较角度美国中国上海模式浙江模式四川模式黑龙江模式市场化程度高高高高低强制保险程度高中低低中60商业时代(原名《商业经济研究》)2008年27期所交保费提供补贴,各险种的补贴标准不同,补贴标准因产量保障水平的差异而有所不同,随时间推移越来越大,同保障水平的高低相反。2000年,美国财政对农业保险保费的补贴额平均约为纯保费的53%(保费补贴额平均每英亩为6.6美元),其中巨灾保险补贴全部保费,多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率约为40%。表3为美国农作物保险一切险保费补贴率的变化情况。从中可以看出美国政府财政对农业保险支持力度的逐步增强,而到美国财政对农业保险经营业务的支持主要有,通过联邦农作物保险公司向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%-25%的业务费用(包括定损费)补贴,承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用,以及通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障,同时联邦政府还通过其它一些法律规定,鼓励地方政府根据其财力状况对农业保险进行补贴。我国政策性农业保险的保障水平比较低,尚处于保成本阶段。但是对于保成本阶段的保费补贴,财政支持的标准还是比较高的。中央财政补贴试点的六个省份中,各级财政提供的保费补贴比例超过50%,各级财政为能繁母猪保险提供的保费补贴比例也超过50%,地方政府自行试点地区对农业保险保费补贴比例最低为海南省的30%,大多数在50%以上,甚至达到70%-80%。但是在各级财政在农业保险的其他支持项目上的标准却很低,只有浙江等少数地区政府承担保费收入3-5倍以内的超额赔偿责任。

综上所述,美国对农业保险的财政支持标准很高,虽然政府不介入农业保险的直接经营,但其对农业保险经营业务都有很高比例的财政支持;而我国政府财政对农业保险的支持项目中,只有保费补贴是在所有试点地区实施,其它项目只有在部分试点地区实行,从全国来看,我国政策性保险的财政支持项目亟待完善。

(四)支持层次农业保险的主要作用在于稳定农业生产,分散经营风险,从而降低农产品价格,使生产者剩余向消费者剩余转移。在统一的国内市场中,农业保险作为一种准公共商品,其受益范围是全国,因此政策性农业保险的财政支持也应该主要由中央政府来提供,地方政府可以根据其财力、农业生产条件等具体情况提供辅助性的财政支持。美国农业保险的财政支持主要来源于联邦政府财政,保费补贴、业务费用补贴、再保险支持,联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用,均由联邦政府财政支出,也鼓励州和地方政府对农业保险提供相应的补贴。我国政策性农业保险发展现状中存在着多层次财政支持的局面。中央政府财政仅对中西部地区能繁母猪保险提供50%保费补贴,对江苏等6个试点省份农业保险提供25%的保费补贴。其余地区及其他种类政策性农业保险的财政支持主要来源于省级财政,甚至要求市县区财政参与分摊,税收优惠也基本上是营业税、印花税等地方税种的减免,财政支持层次偏低。美国联邦政府财政支持,保证了农业保险的顺利实施。而我国对农业保险的财政支持现状,虽然有利于各种模式在不同地区试点的开展,但却造成了试点地区财政支持力度不足,以及一些地区农业保险的财政支持由于财力缺乏而无法开展,阻碍了政策性农业保险在我国的可持续发展。

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