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城乡税制统一:基于公共财政的分析视角
 摘要:城乡分割的二元税制加重了农民负担,降低了我国农产品的国际竞争力,也有悖于市场经济的公平原则;在农村公共产品供给上,政府存在着职能缺位,这些都不利于建立城乡统一的公共财政。当前统一城乡税制面临着财政资金压力、税收征管能力、二元经济结构等方面因素的限制。统一城乡税制需要逐步完善城乡税收体系、加大政府对农村公共品投入以及深化基层人事制度改革和促进农业产业化等方面的配套改革。

  关键词:税制统一;公共财政;二元税制;农民负担

  一、引言

  政府与公民之间存在一种交换关系:政府向公民提供诸如国防、警察、教育以及社会基础设施等公共产品,而公民则以税收的形式向国家支付购买这些公共产品的成本。这种交换关系不同于现代市场经济中的交换关系,它是一种通过国家政权加以实现的强制性行为,任何公民都必须要为国家提供的公共服务支付成本。税制结构是否完善对一国社会经济发展具有重要意义,虽然评价一项税制的完善与否没有绝对的标准,但从中外税收理论和实践看,税收公平始终是各国所追求的目标和公认评价标准之一。亚当。斯密在其名著《国富论》中就列出了“好税”的四条标准,其中第一条就是公平原则,“一国国民,都必须在可能范围内,按照各自能力的比例,即按照各自在国家保护下享得收入的比例,缴纳国赋,维持政府”[1].亚当。斯密之后,这一原则经过西斯蒙第、瓦格纳与以及现代夏普和奥尔森等人发展,逐渐成为现代公共财政理论的一个基础,也是西方资本主义国家普遍适用的一项基本准则。

  现代公共财政意义上税收公平原则,意味着向公民普遍征税的一个前提就是公民必须无差别地接受国家提供的公共产品服务。无论是城镇居民还是农村居民,都要在统一的税制下公平纳税,平等接受政府提供的公共服务,充分体现无差别国民待遇原则。长期以来,我国实行的是城乡分治的二元税制体系。农民除了在生产和生活过程中实际承担增值税税负以外,还要缴纳专门针对农业的“三税”(农业税、牧业税和农业特产税)、各种摊派和收费等税外支出。二元税制违背了税收公平原则,加重了农民的负担,扩大了城乡收入差距,不利于广大农村的长治久安,近年来统一城乡税制的呼声愈来愈高。为了解决农民负担过重,城乡收入差距日益扩大问题,2000年国务院批准安徽省率先实行了农村税费改革的试点,2002年试点省份扩大到了16个,温家宝总理在2005年政府工作报告中又宣布:“明年将在全国全部免征农业税。原定5年取消农业税的目标,3年就可以实现。”截止到2005年底,全国已有26个省区市相继宣布免征农业税。

  取消农业税意味着国家财政收入的减少,政府会面临着财政支出上的压力。从改革的试点看,取消农业税后,基层财政出现了不同程度的财政困难,因此如何平衡改革的成本与预期效果是统一城乡税制中应该考虑的重要因素。而且取消农业税本身并不直接导致农民收入的长期增长,石磊、马士国等人通过一个内生增长模型分析得出,减免农业税只对农业部门的收入水平有一次性影响,对经济增长率的长期效应为零[2].此外,既然统一城乡税制,就必须考虑取消农业税后用何种新的更科学合理的税种来取代它,否则容易造成新的税收不公,而新的税制必须充分考虑现阶段我国城乡的实际。另外,如何在农村建立一个高效的税收征管体系等等问题都值得进行深入研究。

  二、城乡税制统一的公共财政背景分析

  税收实际上是实现资源从私人部门向公共部门转移的一种方式,税收基本原则包括效率原则和公平原则。税收公平原则,既包括纵向公平也包括横向公平,按照税收纵向公平原则,不同福利水平的纳税人应该承担不同的税负。尽管福利的价值判断属于规范的范畴,但从公共财政角度看,有一点应该是无争议的:无论是城市居民还是农村居民,他们在实际税负上都应该是一样的,同时他们还应该平等地接受政府提供的各项公共产品服务。我国目前的二元税制从这一意义上说,实际上是对农民的歧视性税制,人为地割裂了城乡经济社会统一协调发展。在农业税将在全国范围内彻底取消后,统一城乡税制的问题逐渐提到了议事日程,十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略部署,党的十六届三中全会又提出了“创造条件,逐步统一城乡税制”的新思路。

  (一)歧视性涉农税制不利于城乡经济社会协调发展

  我国是当今世界上少数仍对农业征税的国家之一。所谓“皇粮国税,自古有之”,农业税在我国有着悠久的历史,最早可以追溯到春秋时期。公元前594年,鲁国宣布实行“初税亩”,废除井田制,不论公私田,一律“履亩而税”,将力役税变为实物税。建国以后,国家为了尽快建立社会主义现代化的工业体系,实行了优先发展工业,通过工农产品价格剪刀差等来扶植工业发展的战略。1958年中央颁布了《中华人民共和国农业税条例》,现在的农业税大致依照这一条例建立起来的,其后虽经历了数次修改,但主要内容依然未变。与此同时,城镇居民实行的是工商税体系,最后逐步形成了目前的城乡隔离的二元税制体系,这一税制体系日益成为今天实现城乡经济社会协调发展的制度障碍。

  1.城乡二元税制极大加重了农民的负担。近年来,三农问题成为困扰我国经济社会协调发展的重大问题,而三农问题中,农民收入过低,农民负担太重又是造成这些问题的直接原因。农业税取消了的部分地区,虽然农民负担有所减轻,但由于相应基层政权改革没有配套,国家又赋予乡镇的收费权力,搭车收费情况严重,部分地区出现了对农民收费的反弹。农业“三税”以及名目繁多的摊派和收费成为农民脱贫致富的最大障碍。

  2.城乡二元税制扩大了城乡收入差距。城乡收入差距扩大既有城乡居民牧入本身差距方面原因,也有城乡居民负税不均方面的原因,后者往往容易为人们所忽略。马尔萨斯曾把收入差距扩大单纯归咎于穷人挣钱能力的不足,而现代国家已经普遍地运用包括税收在内的经济杠杆来平衡收入差距。二元税制扩大了城乡居民收入差距,从平衡城乡收入差距出发,必须尽快予以统一。

  例如,在统一的工商税体系下,城市居民从事工商活动缴纳增值税,纳税人每月若达不到2 000~5 000元起征点的可以免缴,按照这个起征点标准,我国绝大多数农民不应承担任何税负;再从直接税角度看,农民更不应该承担过高税负。修改后的个人所得税扣除标准提高到每月1 600元,低于这一标准的予以免征个人所得税,而2003年我国农村居民家庭人均年纯收入只有2 622元,他们中的绝大多数的月均收入远远低于这一标准。然而从实际税负来看,我国农村居民负担了比城镇居民高得多的税收负担。据统计,目前我国农民外购式生产性消费和生活性消费已经占到农民年均收入的50%,如果按照17 9,5的增值税税率计算,农民负担的增值税率已经占到农民年均收入的8.5%[3].

  (二)二元税制不利于国家税制统一,与市场经济原则不符

  在市场经济中,要让价值规律对资源起基础性调节作用,就必须让价格充分反映商品的供求状况。建国以来工农产品价格剪刀差已经使农民背负了沉重的负担,歧视性的二元税制更加重了这种剪刀差。税收构成产品成本的一部分,而二元税制容易造成对商品价格的扭曲,不利于资源的有效配置。

  扭曲性的资源配置导致务农的效益急剧下降,以至于不少地区出现了农民抛荒,耕地闲置的现象,这种现象必须引起重视,否则会影响国家的粮食安全和经济稳定。

  税收是国家调控国民经济发展的重要手段,统一的市场需要有统一的税制设计,税制不统一就难以使税收在资源配置中发挥有效作用,固化现有二元经济结构,不利于产业和区域经济协调发展。二元税制是我国税制不完善的表现之一。现行农业税性质模糊,界限不清,从分类上看,农业税既不属于流转税,因为农产品中扣除农民自身消费部分后,能进入市场消费的已经不多;也不属于所得税,所得税需要有健全的会计核算体系,农业税显然也不具备这样条件。农业税实质上是一种带有地租性质的赋税,当今绝大多数市场经济国家都没有这种专门针对农民和农业征收的税种,发达国家尤其如此。

  我国市场经济改革的目标之一就应该是要建立覆盖城乡的统一的税收体系,取消针对农民的歧视性税收制度,还农民无差别的国民待遇。

  (三)过高税负不利于提升我国农产品的国际竞争力

  2001年我国正式成为了WTO组织中的一员,作为传统上的农业大国,农业部门在加入WTO后成为受到冲击最严重的部门之一。我国农业除了在资金、技术等方面无法同美国等农业强国相抗衡以外,还面对着欧盟、日本等国提出的近乎苛刻的绿色壁垒。税收公平原则不仅意味着普遍征收,而且还隐含着国家在某些特殊情况下对普遍征收原则的偏离,国家可以对一些特殊群体实行免税或给予税收优惠。发达国家在政策上普遍对农产品提供补贴,比如美国作为世界上最大农产品出口国,对农业采取的是广泛的税收扶植和优惠政策。在美国,很多农产品在销售时被记入资本项目,而不是产品项目,资本项目所得在计算所得税时的适用税率是8%~28%,而产品项目则高达15%~39.6%,农场主从中受惠;再如,美国农民个人和农业企业有权选择现金收付法记账,而不必像其它行业一样必须使用责权发生制,这样就延缓农民现金支付时间,减轻了他们负担[4].日本、加拿大等国,也有大量专门面向农民的税收优惠政策,这些政策提升了这些国家农产品的国际市场竞争力。比较而言,虽然近年来我国加大了对农业粮食生产的直接补贴力度,但农业生产资料的涨价使得对农业的补贴显得杯水车薪;税收方面缺少对农业的优惠政策,相反歧视性的涉农税制抵消了我国劳动力廉价的比较优势,使我国农产品在国际市场上处于不利地位。

  三、统一城乡税制的几个前提条件

  取消农业税拉开了统一城乡税制的序幕,但距离建立公平、统一、无差别的城乡税制体系还有很远一段路要走。我国是一个传统农业大国,城乡之间以及农村内部存在着巨大的社会经济差异,统一城乡税制还存在许多客观上的制约因素。

  (一)中央财政和地方财政是否具备足够财力

  统一城乡财政首先面临的一个问题是财政是否具有足够的财力。随着农业税以及各种税外收入规范化,财政面临的压力主要来自两个方面:一是取消农业税导致财政收入的直接减少;二是中央和地方财政是否具备足够转移支付能力弥补非税收入减少对基层财政的压力。目前我国基层财政支出中除了部分来自于上级财政的预算内支出外,相当一部分来自于农业“三税”以及各种摊派和收费项目。据统计,2000年全国对农民征收的收入总量为1 779亿元,其中农(牧)业税、农业特产税为335亿元,只占18.8%,其他各项收费1 444亿元,占81.2%。各项税外收费包括以下几项内容:乡统筹村提留约占1/3,乡村摊派的义务工折款约占1/3,其他可统计的集资摊派约为10%~15%,另有不可统计的摊派约占20%~25%[5].统一城乡税制后,由于我国农民现阶段的收入水平普遍达不到增值税的起征点,也达不到所得税的免征额,随着各种非税收入的一并取消,基层财政将面临巨大的压力,如果基层财政不开辟新的财源,没有健全的转移支付制度相配套,农民负担随时可能反弹,按新农村建设要求,对农村转移支付金额将达数千亿元,这对中央财政是个极大考验。

  (二)城乡统一的公共财政体系

  当市场失灵或无法有效配置资源时,政府应该发挥作用。农村公共品具有正的外部性,但是由于其投资大,周期长,私人部门往往不愿意投资,这时政府应该承担这部分农村公共品供给。在我国目前公共服务领域,看不到城乡平等的制度安排。我国广大农村公路、水电基础设施还相当落后,成为制约农民增收的严重障碍。城镇居民享有广泛的教育、医疗、公共基础设施等公共产品服务,而广大农村居民却被排斥于这些服务之外。比如医疗服务就是个典型例子,虽然2003年以来,新型农村合作医疗制度有了很大发展,但参与农民只有1.77亿,不到全国农民总数的20%。而且受助的数额较低,不足以解决农民因贫致病,因病致贫的问题。2004年我国卫生总费用达7 553亿元,占GDP的5.52%,但医疗服务方面城乡居民之间存在巨大差距。2000年城乡居民人均卫生费相差598元,到2004年这一数据扩大到936元,2004年城市人均卫生费是4 862.2元,是农村居民的4倍[6].

  公共财政改革的目标之一就是在广大农村建立与城镇无差别的公共服务体系,还农民无差别的国民待遇。长期以来,由于税源和中央转移支付有限,基层财政的职责就是“保工资”,财政支出又具有刚性效应,人事制度改革不彻底,结果基层财政支出不断增长,负债逐渐增加。目前农村公共财政体系还是低效率的,人浮于事,管理的科学化、信息化、决策民主化远远不够。如果不建立并健全对基层财政的预算约束机制,不加强对基层的财政绩效评估,税制统一后用于农村公共服务的资金就很可能变成“唐僧肉”,达不到改革的预期效果。

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