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财政政策对投资总量的影响与我国财政政策选择
 1998年下半年面对日益显现的需求不足、经济增长乏力、货币政策连续启动无效状况,中央果断实施了积极财政政策,通过增发国债进行大规模基础设施建设、利用政府投资扩张来确保经济快速增长无疑是正确的选择,因为出口需求受东南亚金融危机的影响难以大幅度增加,消费需求由于居民收入增长缓慢、收入预期看淡、体制变迁引起的支出预期增加等因素影响在当前很难成为拉动经济增长的主要力量,同时财政投资扩张在保证需求总量扩张的情况下注重了结构调整,对缓解基础产业的瓶颈约束和以后的经济持续增长有着重要的作用。经济运行实践表明积极财政政策的实施为实现政府确定经济增长目标作出了巨大的贡献,同时也出现了政府所不愿看到的景象,即财政投资扩张只带动国有部门投资大幅增长,而民间投资没有相应跟进。财政相对大规模投资扩张本想起着先导作用,带动社会投资,但国有投资和民间投资异步前进局面的出现从另一方面说明财政政策的投资扩张没有达到预期的效果。去年中央经济工作会议决定,今年继续实行积极财政政策,目前重新认识财政政策对投资总量的影响,保证积极财政政策实施有效地带动社会投资,进而拉动经济增长具有非常重要的意义。

    一、财政政策调节投资总量的作用过程

    从理论上说,当总需求不足时,一般采用扩张性财政政策。财政政策的运用可以从收入和支出入手,通过二者的共同作用有效地影响消费、投资,扩大总需求,以达到供求平衡。可见,财政政策对投资总量的调节是通过财政收入和支出两方面来实现的。收入方面对投资总量的调节主要是减税和税收优惠。通过减税和税收优惠可以增加个人可支配收入和企业利润,增强了他们的投资能力,扩大其投资需求,从而增加投资总量。支出方面对投资总量的影响首先表现为财政自身的投资支出,这项支出规模占总投资比重的大小决定了对投资总量的影响程度;其次财政投资的带动效应,通过财政投资带动其他投资主体的介入,进而引起其他经济主体的投资扩张来影响投资总量。可见,财政政策对投资总量的作用过程如下: 政投资支出增加 财政支出带动社会投资增加财政政策的运用投资总量的扩大减税和税收优惠社会投资能力增强,投资增加当然,确保财政政策能够有效地影响投资总量需要满足一系列的约束条件,一是启用扩张性财政政策进行大规模的财政投资要有充裕的财力作保障且只能在短期内使用,不能指望长期通过无节制发债、大规模减税、扩大赤字规模来保证国民经济的持续增长。中国和国际经验一再表明,持续较大规模的财政赤字是引发通货膨胀和造成本币币值不稳定的重要因素,我们应从中吸取教训。二是在国家财力有限、财政投资不足的情况下,如果财政投资带动社会投资效应不明显,财政政策对投资总量的影响效果必定大打折扣。当今各国财政支出主要集中于公共品的供给,财政直接投资的份额在全社会总投资的比重不可能占据主导地位,财政的直接投资关键在于带动社会投资,进而扩大有效需求,促进经济增长。三是财政投资扩张要避免对其他社会投资主体投资的“挤出效应”。

    二、积极财政政策在影响投资总量中存在的问题

    从1998年下半年我国开始实施积极财政政策,其主要内容是通过增发国债,扩大基础设施投资来拉动经济增长,确保了近两年经济增长速度不至于大幅下滑。但与此同时,财政投资扩张对投资总量的影响也存在着一些问题,主要表现为:

    1.受国家财力约束,财政投资支出在总投资的比重过低,对投资总量影响作用甚微。改革开放以来,财政困境日益加重,满足了行政、科教等支出以后,直接用于建设的比重日益降低。近几年来,财政基本建设支出在财政支出的比例一直在10%左右徘徊,基本建设支出占全社会固定资产投资的只接近%。1994年、1995年、1996年、1997年分别为3.7%、3.9%、3.9%、4.0%?。1998年实施的积极财政政策,增发的1000亿元国债用于基础设施投资也只占全社会固定资产投资额的3.5%。可见,财政基本建设支出占全社会固定资产投资很低,即使在短期内可以通过增发国债、增收节支,增加一部分基建投资,但对投资总量的影响不会很大。

    2.财政投资扩张未能有效调动非国有投资的积极性。1998年增发1000亿元国债增加基础设施投资,本不想财政包打天下,而是以此带动其他投资主体的介入,通过其他投资主体的扩张最终拉动经济增长。令人遗憾的是,财政投资扩张只带动了国有部门投资大幅增长,民间投资未作相应跟进。1998年国有经济固定资产投资增长率为19.6%,而城乡居民个人投资仅为6.1%,集体经济下降了3.5% ? .从过去几年的状况看,在经济处于低谷时,国家启动经济,国有投资率先增长,非国有投资随后跟进,二者共同的投资扩张带动了经济的高速增长。比如1989年、1989年经济增长率分别为4.1%、3.8%,经济的低速增长迫使国家1991年下半年重新启动经济,国有投资率先增长,非国有投资随后跟进,1991年国有和非国有投资分别为14.8%、13.4%,1992年分别为32.8%、21.9%,1993年分别为17.5%、72.8%?。可见国有投资起着经济启动的先导作用,随后非国有投资大规模扩张,二者共同的合力作用推动那时的经济高速增长。反观1998年国家扩大财政投资启动经济时,只带动国有投资大幅增长,非国有投资没有明显跟进,在当前非国有投资占近“半壁江山”的格局中,单靠国有投资投资的增加来拉动经济的快速增长是不现实的,也正说明了财政投资率先扩张未能有效地带动社会投资,从而对投资总量的影响作用有限。

    3.乘数效应递减导致利用投资扩张刺激经济的作用不明显。乘数效应说明了投资增加刺激国民经济增长的作用。当投资增加时,经济扩张,国民收入增量大于投资增量,投资刺激经济增长的倍数等于投资乘数;在投资减少时,经济收缩,国民收入减少量大于投资的减少量,投资减少导致经济收缩的倍数也等于乘数。具体表达式为:K=1/(1-MPC)=1/MPS式中K表示乘数,MPC表示边际消费倾向,MPS表示边际储蓄倾向。乘数公式表明,投资乘数的大小与边际消费倾向或边际储蓄倾向有关。

    从表1可以看出,90年代以来,投资乘数一直很低,最高的1996年也仅为1.70。也就是说,通过扩张性财政政策增加1000亿元投资,最高只能形成1700亿元需求,说明投资刺激经济增长的作用在一定程度上受到限制。因此,1998年积极财政政策依靠扩大投资来拉动经济增长,远远答不到人们原来乐观的设想。

    表1 90年代以来我国投资乘数的

    单位:亿元

年份 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
GDP 21617.8 26638.1 34634.4 46759.4 58478.1 68593.8 74772.0 79553.0
GDP增量 8245.7 5020.3 7996.3 12125.0 11718.7 10115.7 6278.2 4781.0
城乡居民消费品总额   9704.8 12462.1 16364.7 20620.0 24774.1 27198.9 29152.9
城乡居民消费额增量   1459.1 2757.3 3902.6 4255.3 4154.1 2424.8 1954.0
边际消费倾向   0.29 0.34 0.32 0.36 0.41 0.38 0.40
投资乘数   1.41 1.52 1.47 1.56 1.70 1.61 1.67

    资料来源:根据《中国统计摘要》(1999)有关资料计算。

    4.公共投资对私人投资的挤出影响不可忽视。根据经济学中的“挤出效应”,如果政府靠借款支付公共投资,就会推动金融市场利率上升,通过发行债券形式筹集资金也会造成债券价格下跌,从而引起利率上升,进而使私人融资成本上升,导致私人投资萎缩。这样,公共投资扩张结果却引起整个社会投资支出的缩减。目前,我国公共投资扩张排挤私人投资的现象主要表现为:一方面政府庞大的投资计划需要银行信贷的支持,在银行资金有限、风险约束增强的情况下,银行“惜贷”势必压缩其他企业或私人投资信贷,部分企业或私人只能寻求较高利息的资金来源,从而增加资本成本,降低盈利能力和再投资能力,还有相当部分企业则由于项目收益水平较低既无缘在银行内也不可能在银行外获得融资;另一方面还表现在政府部门及其下属机构把某一产业领域作为本单位的势力范围和领地,通过行政手段限制其他投资主体的进入,即使进入也对其业务进行严格的限制。这种行政性垄断排挤了其他投资者的投资介入,减少了其他投资者的投资。同时,非国有经济原来准备对某一项目进行投资,后来因国家投资同样的项目,非国有经济的投资被“挤出”,这在中央加大公共交通建设和基础投资之后,地方项目准备不足,但又不愿意放弃中央的无偿投资,便把原来与外资和私人投资合作的项目改为中央投资项目。这时,财政投资只是取代了原有的非国有投资,形成“挤出效应“。近一年多来,中央银行存款准备金率下降、货币供应量一直增加,银行的贷款能力应该说大副增强,但企业实际投资并未同步前进,从中可以看出财政投资”挤出“了私人投资。

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