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一、中国的财政体制改革

  建国以来,中国的财政体制经过多次改革。比较起来,1994年的财政体制改革影响最深远,成效最明显,可以说是划时代的、具有里程碑意义的改革。这次改革的背景是1992年春季小平同志的“南巡谈话”,后来形成了中共中央1992年2号文件。“谈话”的内容十分丰富,其中与1994年经济体制改革关系最为密切的,是明确提出了社会主义也要有市场的观点。1992年秋,江泽民同志在党的十四大政治报告中,用了很长的篇幅来回顾我们国家经济体制改革的进程,并根据小平同志的思想提出了经济体制改革的目标模式是实行社会主义市场经济。这是十四大对我国国民经济发展史上的一个重大贡献,也是我们对经济理论上的一个划时代的贡献。第二年3月全国人民代表大会审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》,其中一条重要的修正意见,就是在原来的《宪法》中加上12个字:“国家实行社会主义市场经济”。这标志着社会主义市场经济已经成为全国人民共同的奋斗目标。

  从小平同志提出这一思想到全国人大完成法律程序,实际上就用了一年的时间,而这一年时间的思想统一过程的基础则用了十年还多一点。如果没有1979年党的十一届三中全会以来的思想解放和实践过程,1993年全党和全国各族人民要达到这样的共识是不可能的。

  1993年全国人大会议开过之后,很快成立了党的十四届三中全会文件起草小组,江泽民同志亲自领导了起草小组的工作。这年春天,江泽民同志召集文件起草小组同志开会,重点讲了十个观点。后来形成的十四届三中全会的决议文件就是十个问题,框架就是江泽民同志讲的十个观点。1993年秋,党的十四届三中全会顺利召开,全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第四部分第18条,对财税体制改革提出了三项任务:一是把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制,建立中央税收和地方税收体系。二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则,改善和完善税收制度。三是改进和规范复式预算制度。十四届三中全会决议通过,就标志着这次财政体制改革正式拉开了序幕。

  改革的重点是工商税制改革和分税制财政体制改革。我们原来的工商税制税种比较多,有30多种税,并且带有比较强的计划经济色彩,有些税已经不适应社会经济发展的要求。比如产品税,它是按一个个产品分大类来征税的。这在产品种类不多、社会经济发展还不够快的情况下还能勉强应付。随着经济的发展,新产品层出不穷,确定这些新产品应纳的税种以及适用的税率就十分困难,而且原来的产品税重复征税问题也比较严重,因此,亟需建立一种适应经济发展要求、没有重复征税的新税制。

  当时税制改革还面临一个问题,就是随意减免税的现象比较严重。在1993年,江泽民同志曾经多次严肃指出,税收一年流失1000亿元。而当时的财政收入只有4000多亿元,每年流失掉1/4.后来事实证明总书记的判断是完全正确的。

  工商税制的改革首先是简化了税收的种类,从过去的30多种简化为18种,停征产品税,开征增值税。这是一项重大的改革。其实为了改产品税为增值税,财政部从1984年就开始试点,但因当时不具备条件,所以没有推开。增值税的扣除非常复杂,当时曾设想采用“实耗法”扣除,即扣除商品生产过程中实际消耗的部分后征税,以避免重复征税,但很难操作。我们曾经请了十个很有经验的税务专管员来计算一个产品应征的税赋,结果十个人算出十种结果。到1994年我们推出的增值税就比较完善了,前一道产品所开的增值税发票,到后一道产品出售时,可以凭发票上已经交纳的税款予以扣除。

  工商税制的改革形成了以流转税、所得税为主体,多税种、多环节的复合税制。

  工商税制确定以后,分税制改革就能够进行了。简单说,分税制就是将各项税收按税种在中央和地方之间合理划分。海关关税、消费税全部归中央,消费税里的应税产品都是单独列出的,比如香烟、汽车、化妆品等不多的品种,国家要进行宏观调控。营业税基本归地方,个人所得税当时也归地方。在这个问题上当时地方和中央还有争论,我主张个人所得税要共享。企业所得税当时也有争论。现在回过头来看,在当时的情况下,要推进这一改革,不做出一点让步是不行的。2001年,我们推出企业所得税和个人所得税改为中央和地方共享税的改革非常顺利,今年已经开始实施了。

  比较重要的是增值税的分享,增值税当时有3000亿元的收入,增值税的分享比例为中央得75%,地方得25%.以1993年的收入为基数,基数内的收入全额返还地方。同时,增值税和消费税实行增量三七分成。即全国增值税和消费税每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%.从增值税一个税种上来看,其增量的分配情况是,地方第一笔得到25%,第二笔得到的是增量的75%里的30%,那就是22.5%,加上前面的25%,地方一共得47.5%,中央得52.5%.这是一个临界点。如果将增量的分成比例调到1:0.35,地方就要得大头,如果调到1:0.25,中央就要得更多一点。实际上1:0.3的比例是一个趋于无穷小的轨迹,使增值税最终趋于七五二五的分成比例。

  财税体制改革后,形成了较好的效应:(1)形成了稳定的大家都比较满意的双赢的财税体制。新的财政体制从1994年建立起来,已经稳定了8年,这样就建立起了上下左右互相信赖的基础。(2)基本理顺了中央和地方、国家和企业的分配关系。(3)财政收入形成了稳定增长的机制。“七五”时期财政收入平均每年增加187亿元,“八五”前两年为200多亿元,1993年、1994年每年增加800多亿元。此后财政收入每年增加1000多亿元,使得“八五”的财政收入平均每年增加661亿元,“九五”又上了一个台阶,平均每年增加1431亿元。2001年比上年增加2976亿元,增长了22.2%,当然,这一年有一些特殊的增收因素。

  我的理念是,国家财政要有一定的实力才行。最近有的专家主张财政收入占国民生产总值的比重不要太高,不要提“提高两个比重”。我不同意这种意见。我国是多民族、幅员辽阔的社会主义国家,生产发展极不平衡,中央财政没有足够支配的资金是不行的。我一直主张,国家财政收入占GDP的比重应该提高到20%以上。1997年,国家财政收入占GDP的比重为11.6%,2001年是17.1%,争取过两年达到20%.中央财政收入占整个财政收入的比重应占60%以上。现在中央本级的财政收入占到52%,加上地方上解的500多亿元可达56%,今年年底要争取达到60%.中央集中的财政收入要保证合理的使用,中央政府自己的支出要保持合理的比例,大体应在30%左右。1994年中央对地方的税收返还和转移支付为2389亿元,2001年达到6015亿元,7年来增加了3626亿元,平均每年增加518亿元。增加的钱用在什么地方,第一是长工资,国家现在一次要给4600多万人长工资。第二是增加社保支出。企业下岗人员多,国家提出“两个确保”,实行“三三制”的负担原则,即企业负担三分之一、社会筹集三分之一、财政补助三分之一。结果搞了几年成了“三七制”,中央拿70%,企业和地方拿30%.现在中央财政一年用于社保性的开支1000多亿元。不仅如此,这些年我们还做了不少以前不敢想象的造福子孙万代的好事,比如实施天然林工程、退耕还林(还草)工程等。

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