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对当前地方财政突出问题的若干思考
实施分税制财税体制以来,各级财政收支得到了较快的增长,为改革和发展提供了财力保障。但是,地方财政面临的困难和问题仍然不少,主要表现在收入增长乏力、支出使用低效、资金分配不公、财政体制不顺等方面,应引起各级政府和财政部门的足够重视。

  问题之一:财源萎缩,财政收入增长乏力

  受宏观经济运行不畅、市场持续低迷的影响,目前湖南省地方经济结构不够合理,原有的财源趋于萎缩,新的财源成长缓慢。从产业结构看,湖南省一产业GDP所占比重比全国平均水平高1O个百分点,二产业GDP所占比重却比全国平均水平低11个百分点。从行业来看,目前带动全省经济发展的效益型主导产业群尚未形成,作为省五大支柱行业的冶金、机械电子、建材、化工、食品加工行业并未起到“支柱”作用,其缴纳的“两税”总额所占比重呈下降趋势,财政收入的增长越来越依赖于属于“夕阳产业”的卷烟工业的增长。1998年卷烟“两税”占上划中央“两税”的51.75%.剔除卷烟税收后,全省“两税”实际上是负增长。而卷烟税中80%属消费税,是中央财政收入,形不成地方可用财力。同时,由于税收执法约束不严,导致税收“虚增”现象严重。一些地方为了片面追求财政收入上台阶,采取所谓预缴、空转等手段做大“蛋糕”;有的地方无视税法的严肃性,按人口数量、土地面积摊派有关税收;有的地方由于税收征管漏洞很多且手段滞后,存在着大量的征管死角。这些现象造成了新的税负不公,不但破坏了市场公平竞争机制,而且造成了财政收入的严重流失。上述问题的存在,导致财政收入增长乏力,收入总量小,人均水平低。1995-1998年,省地方财政收入年均增长13.17%,低于全国平均水平5.46个百分点。

  问题之二:监管不严,财政资金使用低效

  近些年来财政分配职能被部门肢解的现象十分严重。一些职能部门凭借其行政权力,在国家税收之外收取各种收费和基金,数额巨大。如1998年,湖南省行政事业性收费和基金就达147.6亿元,相当于同期地方一般预算收入的94.2%。这部分资金名义上是国家财政性资金,而实际上归部门所有,政府难以调控,财政无权分配,游离于国家预算之外,既扰乱了国民经济分配秩序,又侵蚀税基,削弱了财政调控职能,同时还增加了企业和人民的负担。另一方面,在进行财政预算资金分配时,财政不得不沿袭计划经济时期的一惯做法,将相当一部分数额资金切块给各部门,名义上是财政和业务主管部门两家共管,实际上是主管部门自主安排使用,造成财力在预算安排之前就已被瓜分得所剩无几。政府在决定经济和社会事业发展的投资方向时,往往被部门意志和利益左右,难以突出政府支出的宏观目标,政府领导疲于充当各种“调解人”角色,致使行政效率和财政资金使用效益低下。

  在财政入不敷出的同时,一些单位违规使用财政资金、铺张浪费甚至贪污挪用的现象普遍存在。究其原因,一是在财政资金的分配上,没有一个科学、合理的定额标准和操作尺度,支出预算的随意性强,造成单位之间严重的苦乐不均,为挥霍浪费、损公肥私、重复购置等行为提供了可乘之机;二是在财政资金的使用上,缺乏跟踪管理和有效监督,钱支出去了是否专款专用很少过问,一些大额专项资金大都没有按项目实行封闭式管理,挤占、挪用现象比较严重。归根结底,是由于现行财政支出管理机制和管理手段与市场经济的要求不相适应,导致财政资金比较效益不高,损失浪费严重。

  问题之三:包揽过多,财政供给范围和标准不规范

  目前,我国尚处于市场经济的转轨时期,财政资金的分配还带有明显的计划经济色彩,财政包揽过多,供给范围过宽,不该管的管了不少,该管的却没有管住。如对绝大部分行政事业单位人员实行大包大揽式的吃“皇粮”,导致这几年行政事业机构和财政供养人员恶性膨胀,财政收入的增长大大滞后于财政供养人员的增长,地方财政只能保吃饭,很少有钱进行经济建设。财政支出用于吃饭的部分已接近75%,有的已占80%以上,个别财政特别困难的县市,将全部财政收入用来发工资还不够。而国家财政必保的支出,如加大对社会保障事业的投入等却难以得到应有的保障。可以说,目前的国家财政正处于一种该退出的领域难以退出,该保证的领域却保不住的艰难境地,因而政府调节经济的能力十分脆弱,集中资金办大事难以兑现。这种状况持续下去是十分危险的。

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