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公共财政框架下的财政支出结构优化
 「摘 要 题」改革探索

  「 正 文」随着改革开放的逐步深化,我国经济体制由计划经济转向市场经济,与此相适应,财政体制也由经济建设型财政向公共财政转变。公共财政是以满足社会公共需要为目标,为市场经济提供服务的政府分配行为。长期以来,我国不论是在财政理论上,还是在实践中,一直奉行以收定支的理财原则,存在重收入轻支出的财政思想,致使支出管理严重滞后,这与公共财政以支定收的财政理念是相悖的。因此,按照公共财政的要求。科学界定政府在市场经济条件下的职能范围,并以此为标准调整财政支出结构,提高支出效率,则成为财政改革的重要内容。

  一、我国财政支出结构的实证分析

  经济理论与实践表明,财政支出结构与一国经济发展阶段具有很强的相关性。在经济发展初期,政府要为经济发展提供基础设施,如道路、运输、电力、供水等,同时还要支持基础产业、新兴产业的发展,以及经济结构调整的需要,必须有政府财力的介入,因此,财政投资占社会总投资的比重较大,投资性支出占整个财政支出的比重也较大。进入经济发展中期以后,财政投资应逐步让位于私人投资,财政投资应作为私人投资的必要补充,因此,财政投资在社会总投资及在财政总支出中的比重都呈下降趋势。当经济发展到比较成熟的市场经济以后,财政的收入分配功能增强,财政支出除了保障行政机构正常运转之外,应更多地向社会保障、卫生、保健、教育等方面倾斜,社会保障和社会服务性支出在财政总支出中比重将大幅度上升。我国财政支出结构的发展趋势同上述规律是基本一致的,总的来看,经济建设费支出占财政总支出的比重是逐渐下降的,而社会文教费、国防费,特别是行政管理费等社会服务性支出的比重则逐年上升。如表所示。

  1、经济建设费支出。经济建设支出主要包括基本建设投资支出,企业挖潜改造支出,科技三项费用支出,地质勘探费支出,支援农业生产支出,工业、交通、商业等部门的事业费支出,城市维护费支出和国家物资储备支出等。改革开放以来,经济建设支出占财政总支出的比重虽然从1978年64.08%降至2000年的36.18%,但这部分支出仍然是我国财政支出的第一大项目,目前比第二大项目社会文教费高出近10个百分点,远远高于发达国家的水平。例如美国、日本、德国在1995年政府投资支出占财政支出的比重仅为4.9%、18.4%、4.1%. 2、社会文教费支出。社会文教费支出在财政总支出中的比重,一直是稳步增长的,由1978年13.10%增至2000年的27.69%,但增长速度减慢,特别是1991年至2000年10年间仅增长2.6个百分点,财政对社会文教事业的支持力度理应加强。

  3、国防费支出。国防费支出占财政总支出的比重总的趋势是逐年下降的,近年来一直低于10%,占GDP的比重也相对稳定。

  4、行政管理费支出。行政管理费支出占财政总支出的比重逐年增加,由1978年的4.71%增至目前的17.43%,其增长速度明显快于其他项目,位次也由以前的第四位上升至第三位,仅比社会文教费支出低10个百分点。这部分支出占GDP的比重也稳步上升,从1978年至今,除个别年份外,行政管理费支出增长速度远快于GDP增长速度和财政支出增长速度。

  按功能性质分类的财政各类支出的增长速度及占GDP和占总支出的比重附图资料来源:根据《2001中国统计年鉴》整理。

  二、财政支出存在的问题

  虽然财政支出总体趋势与我国经济发展进程是基本同步的,即经济建设性支出比重下降,社会文教费和行政管理费支出比重上升,但由于我国经济体制转变还有待于进一步完善,政府职能转变及财政支出管理体制滞后等原因,致使财政支出结构还存在诸多问题。

  1、经济建设费支出份额仍然过大。由于我国经济体制仍处于转轨时期,加之需要实施积极财政政策来刺激投资,扩大社会总需求,财政支出与解决重大经济建设问题关联度较大,生产建设型财政的痕迹还很明显。具体表现是经济建设支出比重仍然较大,不仅承担水、电、道路等公共项目的投资,而且仍然包办或管理一些应当由企业、私人或市场从事的经济活动,如企业生产经营需要的增拨流动资金、挖潜改造资金和科技三项资金等;一些有条件进入市场的经营性单位,如行政事业单位经办的出版社、杂志社、培训中心、各类学会、研究会等,仍由财政负担经费,财政支出范围过大,包揽过多,财政负担不规范、不合理的现象还没有从根本上得到解决。

  2、公共事业和社会服务支出存在较大资金缺口,基层单位工资拖欠问题严重。公共和社会服务支出主要包括教育、科技、文化、卫生、广播电视、社会福利、社会救济、社会保障以及城市维护建设和环境保护支出等。在这部分支出中,不管是纯公共物品,还是准公共物品,都具有很强社会效应和外部效应。财政近年来虽然相对增加了这类支出,但增长速度不够快,占财政支出的份额还较小,资金需求与资金投入的缺口很大,公共物品和公共服务的供给不足,不仅不能满足这些领域本身的要求,甚至影响到国企改革、市场化程度、公民素质提高和社会稳定等方面的发展。

  由于地区经济发展存在差异以及省对下转移支付力度不平衡,特别是财政供养人员增长过快,全国部分县乡拖欠干部职工工资大量存在,截至2001年11月底,全国县乡拖欠事业单位职工工资230余亿元,其中当年新增122亿元,占同期应发工资总额的6.5%,严重影响了基层行政机构的正常运行和政府职能的发挥。

  3、行政管理费用支出急剧膨胀。在财政各类支出中,行政管理费支出的增长幅度最大,在财政支出中所占的比重也由1978年的4.71%增加到2000年的17.43%,年均增长速度达到20.06%,虽然二十世纪80年代以来国家先后进行了几次大规模的机构精简改革,但近几年反弹很大,各级行政人员过多,机构膨胀,行政费用增长过快,1993年至2000年行政事业费年均增长幅度更是高达25.34%,机构改革陷入“膨胀——精简——膨胀”的恶性循环。

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