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财政增收和政府节支观点综述
 2002年年初以来,我国宏观调控中的突出问题是财政收入增长放缓,政府支出增长过快,今后中央财政收支缺口有扩大趋势,预计2003年国债发行在上年5900多亿元的基础上将继续增长。虽然2002年第四季度各项税收增速加快,但2003年我国政府收支状况仍不容乐观。合理增加税收及其他公共收入,严格控制政府开支,是我国经济财政工作的重中之重。美国从1998财年到2001财年,连续四年出现财政盈余;2001财年联邦财政盈余918亿美元,折合成人民币约达7000多亿元。美国财政盈余同我国中央财政的收不抵支形成了反差。如果不尽快采取增收节支尤其是控制政府支出的有效措施,那么今后我国财政形势将更为严峻,这对我国经济运行及政府宏观调控带来不利影响。

  解决财政增收问题和控制政府支出问题,是刻不容缓的任务。本文对财政专家和经济学者关于增收节支问题的观点和建议进行综述,供参考。

  一、对财税增长放慢及政府增收问题的观点综述

  关于2002年以来我国财政收入增长速度问题,一些专家学者有各自的看法。中国社会科学院刘国光认为这要全面、客观的分析。他指出,前几年财政收入增速大大高于GDP增速,年均在20%左右,有一部分是过头税,特别是对企业、农民的税费收缴存在部分“透支”,超越了经济增长特别是企业发展的承受能力,现在下降了一点,不是完全不合理的。刘国光强调,“对财政收入增长减速现象,要用全面、动态、辩证的眼光来看。要重视,但不宜夸大。”对于政府支出刚性导致赤字规模有可能过大的趋势,刘国光认为现阶段可以采取结构性调税措施,例如目前高收入者特别是一些富人的税负相对较轻,中介(包括媒介)环节的税负较轻,以及相对过剩型消费品关税较轻等,对这些群体和环节增加税收是必要的,有利于经济财政的健康发展。

  中科院国情研究中心胡鞍钢认为,现阶段提高中央财力还有很大潜力,为此他提出两条建议措施。首先,政府应开征强制性的社会保障税。若把社会保障费改为社会保障税,从近期来看,中央财政收入占GDP的比重可提高2.5——3.0个百分点。其次,中央政府向国家赋予的特许机构征收特许权收入。他举出一些能增加财政收入的特许部门,如中央银行发行货币特许权;银行、证券、信托和保险经营特许权;发行有价证券和邮票等特许权;中央电视台全国电视播放特许权;电信公司使用国家无线电频道资源的特许权;销售烟酒特许权;销售成品油和加油站特许权。公开拍卖这些经营特许权,其收益可归中央财政。

  要增加财政收入,需尽快把数额巨大的非税收入全额归入国库。财政部预算司李新辰和李安东认为,应取消由公安、法院、海关、工商、环保、质检、物价、交通等部门的过渡性存款账户,这些行政事业性收费须直接上缴预算内账户。各主管部门及执行执罚部门并不一定足额上缴非税收入,还存在大量隐瞒收入,私设“小金库”和“账外账”问题很普遍。这两位作者提到的情况是我国财政领域的焦点问题。那些部门把正税以外征缴的各种收费和罚款,往往边收边支,坐支现象很普遍。笔者曾在发表的一篇文章中也提出,“今后财政体制改革的重点是尽快把这笔非常规性政府收入统一归入国库。在目前中央财政赤字较大的现状下,地方性预算外资金应该有较大比例划转到中央财政,由计划部门作为建设性资金用于落后省区的基础设施投资。”

  李新辰和李安东两人还建议尽快改变国税和海关系统按征收比例提取经费的办法。如果取消国税局和海关从所征税收里提取经费,那将增加中央财政收入。解决这个问题也很重要。目前国税、地税、海关三套征税机构队伍比较庞大,征收成本较高。作为政府征税的职能部门,本不应采取税款留成办法来调动征缴积极性。亚当·斯密曾抨击税务机关本身开支耗费政府收入的现象。他指出,“一切赋税的征收,须设法使人民所付出的,尽可能等于国家所收入的。如人民所付出的,多于国家所收入的,那是由于以下弊端:征收赋税可能使用了大批官吏,这些官吏要耗去大部分税收作为薪俸。”可见,逐步取消国税局和海关的比例留成办法,降低征收成本,是增加财政收入的一条途径。

  浙江临海市地税稽查局朱时逸指出企业所得税大量流失的原因。他根据十多年税务稽查经验,断定烟草、电信、保险、电力等高利润高收入的垄断行业,实际上并没有真正按税法规定缴纳33%的企业所得税。原因在于垄断行业也推行不合理的“工效挂钩(工资奖金与利润挂钩)”做法,允许其在税前列支工资和高额奖金,使实际计税的企业所得基数大大减低。他曾测算过,一家实行工效挂钩垄断企业所缴纳的所得税,实际上只有别的没有推行“工效挂钩”同类企业的11%左右。由于烟草、保险、电力等垄断行业是我国企业盈利的最大户,职工收入和待遇远高出别的行业,沿海省区一些地方烟草专卖部门职工年收入达到8万——10万元。因不合理的“工效挂钩”导致国税流失是巨大的。因此,尽快改革烟草、电力等高利润行业的不合理收入和税收政策,对于增加中央财政收入具有重大意义。

  开征新税种或扩大原有税种征收范围,如尽快开征遗产税、水资源税以及扩大房产税征收范围,也是增加财政收入的来源。厦门大学法学院黄洵建议通过开征遗产税来增加政府收入。他认为,我国现在征收遗产税的经济前提条件已具备。大多数发达国家以个人所得税为主体,以遗产税、社会保险税等为补充。全世界有100多个国家开征遗产税。按照国际上通行做法,遗产税的课征采取属地主义原则,我国公民到外国继承遗产须缴纳税款,而外国公民在我国继承遗产却可以将全部继承所得带到国外去,这造成国家税收流失。关于遗产税对增加财政收入的重要性,北京大学中国经济研究中心平新乔也提出建议,“开征遗产税;扩大消费税的征收面;取消农业税。这可能是近期可以做的三件事。”

  天津财经学院财政系董德新认为,我国应借鉴俄罗斯的某些征税经验,尽快把水资源税作为一项税源,其积极作用是很明显的。他介绍说,目前俄罗斯水资源税有4种:使用地下水资源税、开采地下水矿物原料基地再生产税、工业企业从水利系统取水税、向水资源设施排放污染物税。考虑到我国人均水资源严重不足,董德新提出开征水资源税的主张,是有意义的。开征此税不但能促进企业和居民节约用水,而且由此增加的财政收入可用于水污染治理。

  北京大学平新乔就当前加强对明星、冒尖人物等高收入者所得税稽查问题提出看法。他撰文指出,当前主要问题是营业税制度不完善,它天然地不能有效向民营企业与个体工商业者征税。要防止税收流失,最应讨论的不是个人所得税,而是营业税,因为民营企业往往不会如实地报告其营业额。他介绍,在美国,住店或吃饭要付款时,消费者与买其他商品一样,在该付的商品价格上会加上一定比率的消费税。提供服务的企业能明白地看到这笔税款是由消费者支付的,这样,其漏税的动力便会大大下降。

  二、对控制政府支出问题若干观点的综述

  近两年我国各级财政支出增长过快,政府支出速度远超过同期收入增速。控制不合理楼堂馆所的建设性财政投资,节约行政事业经费,是全国财政形势好转的保障。虽然2001年以来全国企业所得税、涉外企业所得税、个人所得税增幅较大,但近几年中央财政以及许多中西部县乡财政仍然是收不抵支,靠借债度日。因此,单纯强调财政增收不能从根本上解决问题,更重要的是要有效控制政府支出,从制度和法律上杜绝铺张浪费。

  湖北省财政厅傅光明根据统计数据,认为现阶段控制政府支出的重点之一,是减少行政管理费,同时调整教科文卫体经费支出结构。他指出,2000年国家机关人员为1022万人,教育部门为1345万人,这两家就占机关事业单位总数的65%。我国行政管理费增长到了惊人的地步,1978年机关行政费为49.1亿元,2000年达到1787.5亿元,2000年财政支出中行政经费占17.4%,远高于国外一般3%——5%的比重。傅光明认为,如果按国外一般水平,我国行政管理费至少应该减少50%左右,可以把这笔没有多大社会效益的经费开支,转用于调整公务员的基础工资,这样就将减轻调涨工资时对财政追加临时支出的压力,尤其能使中央财政卸掉全额补助20多个省区调涨工资的包袱。他还指出,虽然2000年文教支出占财政支出27.6%这个比例需提高,但其支出结构不合理,后勤职工以及不称职教师应适当裁减。

  对于国家机关行政费太多对财政支出的压力,财政部财政科研所贾康和白景明也提出类似的看法,认为我国应减少政府层次和财政层级以节省开支。他们指出,“如果考察一下搞市场经济的国家,尚找不出一个五级架构的政府,有必要考虑减少政府的层次;由于乡镇教师工资由县统一发放,乡财政的内容就更‘虚’,可撤除乡政府。”他们建议“把政府层次缩到中央、省、县三级,加上作为派出机构的地市与乡镇,就接近市场经济国家的通常情况了。”考察我国三千年政治史,各朝代的确划分为三级政府。公元985年前后北宋分全国为400个州级和1150个县级机关,十多个“路”转运使或按察使的职责虽与现在省国税局局长或监察厅厅长类似,但“路”作为中央国库或御史台的派出,仅有几个钦差官,运作成本远远比现在的省政府低得多。

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