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完善我国财政转移支付制度的思考
财政转移支付作为协调政府间财政分配关系的基本手段,其目标是实现各地区间社会公共服务水平的基本一致性。我国社会经济发展表现为地区之间的极不均衡状态,对此,中央已把实施西部大开发,实现各地区均衡协调发展确定为实现新世纪经济发展战略目标的重大举措。缩小中西部地区与东部地区的差距,除了依靠中西部地区自身的资源优势和艰苦奋斗之外,还需给予其必要的政策扶持和资金支持,财政转移支付制度就是其中的一个重要方面。我国的财政转移支付制度虽已初步形成,但存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷。必须在改革进程中加以改进和完善。

  一、我国财政转移支付制度的现实考察

  经过20多年的改革开放,我们初步建立起了一套具有中国特色的财政转移支付体系。

  (一)我国政府间财政转移支付的形式

  在现行财政体制下,中央与地方政府之间的转移支付(补助)形式主要有以下几种:

  1.一般性补助范畴:体制补助与体制上解。这是从原分级包干制中保留下来的,即在实行分税制之后,中央对地方的补助继续按原体制规定执行,原体制地方上解按不同体制类型继续上解中央:实行递增上解的地区,继续按原规定递增上解;实行定额上解的地区,按原确定的上解额,继续定额上解;实行总额分成的地区和原分税制试点地区,暂按递增办法,即按1993年的实际上解数,核定一个递增率,每年递增上解。从1995年开始,中央财政取消了对各地区体制上解(中央)的递增率,实行定额上解的办法。

  2.中央财政对地方财政的税收返还。税收返还是指1994年分税制财政体制改革中,为了保护地方既得利益,中央把在1993年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。税收返还的办法是首先核算中央对地方的税收返还基数,核算公式为:R=C+75%V-S  其中:R为1994年中央对地方税收返还的核定基数;C为消费税收入;V为增值税收入;S为1993年中央对地方的下划收入。式中右边的两项之和(C+75%V)是新体制下分税种划分后把原来的共享收入份额转化为中央收入的数量;S是原体制地方已得的份额。两者的差额R,就是按照新税制规定中央从地方净上划的收入数额,这个数额全部返还给地方。1994年以后,税收返还在这个基数上逐年递增,递增率按增值税和消费税的平均增长率的1:O.3系数确定。1994年后,如果中央净土划收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还数额。1994年以后中央对地方的税收返还额按下式计算:

  3.中央财政对地方财政的专项拨款。此类拨款是指在中央与地方预算中,不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内,由中央财政根据特定用途及地方的特殊情况,由中央财政拨付给地方财政的专项资金。如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、边境事业费补助、支持不发达地区发展资金、“三西”专项资金等。

  4.中央财政与地方财政年终结算补助与上解。为了保持财政体制的相对稳定性,对一些由于体制变动、企业或事业单位隶属关系的变化、预算执行过程中中央新出台的政策措施等因素引起中央和地方财力转移的事项,以及一些不在收支包干范围内的项目实行年终结算,有的是中央补助地方,有的是地方上解中央,它是包干体制的一种补充。

  (二)过渡期转移支付办法的实施与改进

  实行分税制财政体制后,虽然中央政府集中的收入增加了,但是,中央政府实际上可以用于调节地区间差距的财力并没有显著增加,转移支付的效果不明显。主要原因在于中央的调节能力受制于现行的财政资金转移方式。现行的财政资金转移主要由基数法来确定,只能增加,不能减少。这就意味着中央从执行分税制所集中的绝大部分收入,仍要按照各的基数返还到原地区。这样做虽然保证了每个地区的既得利益,但中央政府却只能依靠有限的收入增量,来考虑地区之间的平衡,效果自然十分有限。此外,税收返还的基数中包含了原体制中的不合理因素,而且在逐年滚动的过程中,这些不合理因素还在继续扩大。针对上述情况,1995年制定并实施了“过渡期转移支付办法”,其基本内容是:

  1.按影响地方财政支出的因素,核定各地的标准支出数额。凡地方财力能够满足标准支出需要的,中央不再转移支付。对地方财力不能满足支出需要的,再对财政收入进行因素分析,凡财政收入达不到全国平均水平的地区,收入努力不足的部分,由地方通过增收解决相应的支出需要;凡财政收入达不到全国平均水平或通过增收仍不能解决其支出需要的,中央根据转移支付资金的总额和各地的财力缺口分配转移支付资金。

  地方标准财政支出主要采取分类因素计算法加以测算,将财政支出分为人员经费、公用经费、专项支出和其他支出四个部分,分别采用不同的计算办法,计算的依据主要是国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素。凡是国家有明确规定支出标准和开支范围的,一律按国家的有关规定核定,地方自行颁布的支出规定和制定的开支标准,均不予承认。对国家没有颁布支出标准的项目,运用多元回归分析法,将各省区的现实数据作为样本点的经验数据,选择相关因素进行回归分析,确定各因素对有关支出的影响权数,建立地区间相对均衡的支出方程(支出模型),并据此计算该类的均衡支出。

  2.对地方收入努力程度的考核。由于目前缺乏用于计算标准收入的各地区税基资料。因此,对各地收入努力程度的测算也只好采用计量经济学的分析方法,即根据各地区当前的收入水平确定影响财政收入的各因素的权数,从而得出反映各地区平均收入能力的回归方程,以此计算各地区平均收入能力,将其作为标准收入。然后,用各地区1994年实际收入与标准收入进行比较,实际收入小于标准收入的,视为收入努力不足地区,并根据差额相应扣减其转移支付补助。因资料有限,在收入努力程度测算中,仅对影响地方较大的增值税和营业税两项收入进行测算。

  3.建立对民族地区的政策性转移支付。为了既贯彻公正、规范的原则,同时又能将有限的财力首先用于解决最紧迫的问题,过渡期转移支付制度除了对全国30个地区按统一因素、统一公式计算转移支付外,还针对民族地区的财力状况,建立了对民族地区的政策性转移支付,以解决民族地区存在的突出的财政矛盾。

  过渡期转移支付办法经过1995年试运行后,在吸收有关方面合理建议的基础上,1996、1997年和1998年又作了三次改进和完善。

  1996年的改进措施主要是:(1)改进了客观性转移支付的计算办法,以“标准收入”替代“财力”因素。标准收入测算范围包括增值税、营业税、农业税、农业特产税、资源税、土地使用税。(2)改进了标准收入的测算方法。尽可能向“经济税基×平均有效税率”的规范做法靠近;无法取得相关经济税基数据的,采用多元回归方法;既无税基数据又难以建立回归方程的,按照一定的客观标准,将全国该项目实际收入分解到各省区;其余部分以实际数视同标准数。(3)完善了激励机制。一是建立收入增长激励机制。凡地方收入未达到全国平均水平的地区,适当扣减转移支付补助数,而对收入增长率高于全国平均水平的地区,另加一定奖励。二是调整财政供养人员奖惩力度,对财政供养人员未超标的地区,给予更多的奖励,对超标的地区,则给予一定处罚。

  1997年对过渡期转移支付办法作了以下改进:(1)标准支出方面,增加了高寒因素,按照各地(省会城市)当年10月至次年4月期间日平均气温。并参照取暖支出的实际情况,划分出五类地区,根据各地行政单位取暖费决算数,分别核定每类地区的年人均取暖费标准。(2)增值税标准收入估算方面。鉴于增值税测算中没有考虑征税成本、企业规模、经济结构等因素,对计算结果进行了适当调整。(3)关于政策性转移支付,以标准财政支出为基础,在客观性转移支付基础上,增加民族地区政策性转移支付系数,具体办法是,根据民族地区有增长弹性的收入(包括地方收入和税收返还)满足标准支出的程度,分档核定政策性转移支付系数。(4)再次调整财政供养人员的奖励力度,对财政供应人员实际数低于标准数的地区,差额部分的奖励比例由原来的20%提高到80%。

  1998年,在保持过渡期转移支付办法总体框架的情况下,标准化收支的测算面进一步扩大,并针对财政数据口径的变化,对部分项目的测算方法进行了改进。标准收支测算结果更趋合理,一是扩大了标准收入测算面,按照“税基×标准税率”的方法测算屠宰税、车船使用税。二是标准支出测算改动较多:(1)适当调整了标准财政供养人员测算口径。将离退休人员从财政供养人数中分离出来,据实计算。为了提高标准财政支出测算的准确性,将财政供养人员按省、地、县三级分别测算。(2)彻底改革了公用经费的测算办法,采用全国统一的人均公用经费标准和各地区财政供养人数为公用经费的两个因数,辅之以适当的成本差异系数计算确定。(3)用因素法计算确定车辆燃修费。根据标准财政供养人数和全国行政事业单位人车比例,计算确定各地行政事业单位标准车辆数;同时根据各地行政事业单位标准车辆数和单车年耗油量、价格以及单车修理费定额,计算确定车辆燃修费应支数;按照海拔高度修正系数和路况情况调整系数进行调整。(4)用病床数和医技人员因素计算确定卫生事业费。(5)考虑城市人口、城区面积等因素,测算城市维护建设费。

  二、我国财政转移支付制度的评价——问题分析

  过渡期转移支付办法立足于我国国情,在客观因素的选择和具体计算方法的确定方面,现实性、政策性较明显,可操作性较强,比较科学、规范,首次采用现代计量经济学的方法,是我国财政体制改革的又一次突破,标志着我国财政工作决策进一步科学化、合理化。但是,与社会主义市场经济体制和全国各地社会经济协调均衡发展的要求相比,还有不小的差距,与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度比较差距更大。其主要问题是:

  (一)中央对各地税收返还额的确定方法缺乏科学依据

  税收返还是我国无条件财政转移支付的主要形式,为了保护各地区的既得利益,分税制改革方案中中央对地方的税收返还额按基数法确定,原体制的补助和上缴办法仍然保留(以过去某一年的收入和支出作为基数)。形成了一省(地)一率、一省(地)一额的非常不规范的转移支付制度;按“基数法”确定税收返还既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异,也缺乏比较合理的客观标准。鼓励了地方讨价还价行为,不能解决长期以来形成的各地区间财力的不均问题。

  (二)转移支付形式不规范

  在现行的财政转移支付体系中,除了少量的按均等化公式计算的转移支付外,绝大部分财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配的,基本上起不到均等化作用。各种转移支付形式的政策指向不明确,错综复杂,极不规范。

  (三)转移支付随意性大

  在分税制国家里,有条件拨款(专项补助)的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内,专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比,我国目前的专项拨款范围太宽,几乎覆盖了所有的预算支出科目,并且补助对象涉及到各行各业,到处“撒胡椒粉”;同时,不少专项资金的分配使用缺乏事权依据,亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依,费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束,随意性大,客观性差,难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

  (四)转移支付调节功能微弱

  我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化,对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整方面的功能作用非常有限:(1)从无条件转移支付着,中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定,不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用,而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素,在逐年的滚动过程中,不合理因素还有扩大之势。并且,税收返还的使用权掌握在地方政府手里,即使它有不合理之处,中央政府也无法改变。(2)专项补助有相当大部分被用于救灾等特殊政策目标,宏观调控作用甚小。(3)在目前这种形式下,地方政府基本上处于简单的收入接收者地位,不能充分调动和发挥地方政府的积极性,无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。

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