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财政平衡与财政赤字
 [内容摘要]本文对于财政平衡及赤字,从理论与实践紧密结合的角度,自定义性的分析开始,作了分层次的通盘考察,涉及到赤字的口径、比重、弥补方式、财政收支安排原则等等,并展开到财政平衡与社会总供求平衡关系的勾画,以及财政赤字经济影响的分析,最终得出结论:财政赤字本身其实无所谓好坏,其在一定条件下可以成为一种财政政策工具,利用得当可以对经济产生积极的影响。

  财政平衡与财政赤字

  (一)财政平衡与财政赤字的概念

  财政平衡是指财政收入与财政支出在总量上相等。如大体相等,可称为基本平衡。财政赤字是指财政支出大于财政收入的差额,会计上将其用红字表示,所以称为财政赤字。财政平衡和财政赤字通常按财政年度计算,我国的财政年度与日历年度相同。

  财政收入与财政支出之间的数量对比关系一般有三种情况,一是收支相等,也就是财政平衡;二是收大于支,即存在财政结余;三是支大于收,发生赤字。从我国和其他各国的实践经验来看,在编制预算时,三种情况都可能出现,但预算执行结果收支完全相等、分毫不差的情况几乎没有,不是收大于支,就是支大于收。因此,只要收支相差不多,就可以看作财政大体平衡。

  (二)赤字与赤字预算

  财政赤字是一种统称,出现财政赤字又可以分为两种不同的情况,一种是编制预算时就是支出大于收入,留有一块缺口,这是事先有计划地安排的赤字,这种预算称为赤字预算;另一种是预算安排中并没有赤字或者赤字数额很小,而在预算执行过程中由于这样或那样的原因,使收入减少或支出扩大,结果出现赤字或增加了赤字的数额,这种执行中出现的赤字也称决算赤字。

  预算是平衡的,决算出了赤字,一般来说只是个别年份因天灾或工作失误等而造成的。而赤字预算则一般是和赤字政策相联系的,因为有某种需要,政府事先有计划地安排了赤字的使用方向,以达到刺激经济发展、扩大就业等目标。

  (三)长期平衡与当年平衡

  一般讲财政平衡,多指当年的财政收支平衡。近几十年来,一些经济学家提出了长期平衡的观点,他们认为财政的运行不是孤立的,而是要与经济周期相适应,因此,追求财政平衡也不能只着眼于当年,而应着眼于长期的平衡,在一段时期内,有些年份出现赤字,而另一些年份有结余,从整个时期来看,只要总量大体平衡,就可以认为是财政平衡。

  (四)财政赤字的不同口径

  如何计算财政赤字的数额,不同国家使用的口径有所不同,最常见的有以下两种口径:

  第一种:赤字(结余):(经常收入+债务收入)-(经常支出+投资支出+债务支出)

  这一公式又可表示为:赤字(结余)=(经常收入-经常支出-投资支出)+(债务收入-债务支出)

  这里首先明确一下公式中的概念:经常收入是指政府通过税收等法定渠道所取得的财政收入;经常支出是发挥政府基本职能所安排的支出;投资支出是与固定资产形成直接有关的支出;债务收入包括国家在国内外发行的债券收入、向国外或银行的借款收入;债务支出是指还本付息的支出。显然这一公式所表示的赤字就是我国通常所说的“硬赤字”,即国家通过举债手段仍未能弥补上的入不敷出硬缺口。

  第二种:赤字(结余)=经常收入-经常支出-投资支出

  按照这一口径计算,如果出现了财政赤字,说明财政在其正常收入的数量规模之外,多支出了一部分资金,这部分资金通常是通过政府举债来弥补的,也就是我们所说的“软赤字”。

  这两种口径的差别就在于是否把年度债务收支计入正常财政收支的范围。各国对债务收支的处理方法是不相同的,日本把国债收入列入国家岁入之中,而美国等西方国家大多不把公债收入作为正常的财政收入。1993年之前,我国是采用第一种口径计算财政赤字的。1993年以后,已经改为采用第二种口径了(但在付息支出的处理上仍与西方通行口径有差别)。

  (五)中央、地方、全国财政赤字及赤字占GDP的比重

  多数国家的预算是分级编制的,中央政府预算中的赤字,称为中央赤字;各地方汇总的地方预算中的赤字叫做地方赤字;全国财政赤字就是将中央预算和地方预算汇总后,将两部分赤字(结余)相加后的全国总赤字。

  一般而言,各国中央财政出现赤字的情况很多,而地方财政出现赤字的情况很少。这是因为地方政府没有发行货币的权力,其借债能力也受到一定的限制,一旦出现赤字要通过以后年度压缩支出或增加税收来弥补。像美国,近十余年来联邦政府几乎年年是赤字,而州和地方政府则基本是略有结余的。按照我国《预算法》的规定,地方政府在编制预算时是不能出现赤字的,在实践中地方出现赤字的情况也比较少。

  衡量一个国家财政赤字的多少、财政状况的好坏,进行财政赤字的年度间或国际间比较时,通常采用赤字额占GDP比重这一指标。

  赤字额占GDP的比重,即是将赤字数额与GDP进行对比,它反映财政收支入不敷出的程度和财政稳固状态的区间。一般认为这一指标的警戒线是3%一5%。

  (六)安排财政收支的原则

  在编制财政预算,安排财政收支时,可以有两种不同的原则。一种是“量入为出”,就是根据收入能力来安排支出,“有多少钱办多少事”;另一种是“量出制入”,就是根据支出需要来组织收入,“要办多少事,去筹多少钱”。长期以来,我国一直把“量入为出”作为安排财政收支的原则。但在实践中,有时必要的支出无法压缩到收入能力之内,仍然会出现财政赤字,我国改革开放以后绝大多数年份出现赤字,就是这种无奈的结果。

  因此,对“量入为出”和“量出制入”的理解不能绝对化。“量出为入”并不是要满足所有的支出需要,关键是要合理地确定政府的职能范围,安排支出时从当时当地的经济水平和人民负担能力等方面综合考虑。“入”应该是按照政府履行职能需要积极组织的收入。从逻辑上说,政府理财在收支规模方面第一个层次的原则应是在明确政府合理职能范围和必要支出任务的前提下设计筹措财力的通盘框架,即“量出制入”;而后,应在财政常规运转、安排落实具体项目的层次上量力而行,以收定支,即“量入为出”。这样,量出制入和量入为出是在先后两个层次上对立统一、相辅相成的原则,积极组织收入和合理安排支出实际是相互联系的,不可偏废。

  财政赤字的弥补

  (一)弥补财政赤字的主要方式

  从世界范围来看,由于各国所处的经济发展阶段不同,所实行的经济制度各异,形成财政赤字的原因和赤字计算口径不一样,因而各国弥补财政赤字的方法也有差别。归纳起来,主要有以下3种:第一,用往年财政结余弥补;第二,向银行透支或借款弥补;第三,发行公债,以债务收支弥补赤字。

  1.往年财政结余弥补赤字

  “所谓财政结余,并不是结余钞票,而是结余相应的物资”。①运用上年结余弥补当年赤字,只要是真实的结余,便是一种最可靠的弥补来源。利用财政结余弥补赤字不会影响银行信贷规模和货币发行量,也不会引起债务负担。但从改革开放以来我国财政收支状况看,从1979年至今实际上只有1985年略有结余。因此利用财政结余弥补赤字在实践中无法实现。

  ① 《陈云文稿选编(1952-1962,人民出版社1980年版,第46页。

  2.财政向银行透支或借款弥补赤字

  财政向银行透支是指财政从银行取得资金用以弥补财政赤字的一种方法;财政向银行借款则可看做是有偿透支,即付息借款。在我国,两种方法的效应实质上差别并不太大。这种弥补方法具有三种运作过程和后果:

  (1)如果银行是用压缩原有贷款办法或用银行存差向财政垫支,这种垫支都是有物质作基础的,货币发行可以保持在经济性发行范围内,对整个宏观经济的总供求平衡不会产生冲击。

  (2)如果财政向银行透支或借款部分超过了银行承受能力,这时超出的部分将引致银行的非经济性货币发行,而这部分“财政发行”是没有物质保证的,这将引起需求总量膨胀的不良后果。

  (3)如果财政向银行透支或借款,银行完全没有承受能力,这时,完全靠毫无物质基础的非经济性货币发行来弥补。这将造成流通中的货币量非经济增长,使社会购买力向银行透支或借款弥补赤字。

  90年代初,考虑到银行业务发展情况和体制改革深化等因素,我国已明确规定不得再采用向银行透支或借款弥补赤字。

  3.发行公债弥补赤字

  通过发行公债弥补财政赤字,是现代各国的普遍作法。尽管各国财政赤字形成原因和发债自的是不尽相同的,但各国发行国债的绝大部分实际上都是用于弥补政府财政赤字。尤其是美国、英国、德国、日本等发达国家,完全依靠发行内债弥补赤字。一些发展中国家,由于经济基础薄弱,人口多,资源贫乏,生产力低下,仅靠国内筹集弥补赤字的能力有限,还向国外发债弥补赤字。用公债弥补财政赤字,实质上是将不属于国家支配的社会资金在一定时期内转为国家使用,是社会资金使用权在一定时期内的转移和使用结构的调整。以发行公债的方式弥补财政赤字,只要合理掌握,一般不会影响经济正常发展。这主要是因为:

  (1)发行公债只是将部分社会资金的使用权暂时转移,使分散的购买力在一定期限内集中到政府手中,不会改变流通中的货币与可供物资的对应关系,因此,适度的国债不会导致通货膨胀。

  (2)公债的认购通常实行自愿的原则,通过发行公债获取的资金基本上是社会资金运动中游离出来的部分,即社会暂歇的资金,将这部分资金暂时集中使用,不会对经济发展产生不利的影响。

  但是,不能把公债视为可以无限制使用的弥补财政赤字手段。当财政赤字长期、连续、大量发生,债务规模超出合理区间,形成债台高筑局面时,就可能引出危机性的后果。而且,社会闲置资金是有限的,国家集中过多往往会侵蚀经济主体的必要资金,从而降低社会经济生活的活力与效率。

  (二)我国财政赤字弥补的概况

  1993年以前,由于我国的赤字是财政的经常性收入与债务收入加在一起之后,仍然入不敷出的硬缺口(硬赤字),当这种赤字发生时,因国债收入已经打入预算收入,弥补硬赤字只有两条途径。一是运用过去年度的财政结余,从我国实际情况考察,这种方式余地极小,因为1979年以后连续出现赤字,已经没有结余可利用。另一条途径是向银行透支或借款,这种弥补方式容易引起“赤字货币化”的通货膨胀。例如1979~1980年发生较高额的赤字,按硬赤字口径计算,1979年为170.67亿元,1980年为127.05亿元。1980年财政向银行透支额的年末余额为1 70.2亿元,引起了当年和下一年度的货币发行量较大幅度的增加和零售物价指数的上涨,1979~1980年零售物价指数共上涨8%。1994年,国家规定财政不再向银行借款用以弥补赤字,财政赤字完全依靠国债弥补,至此,我国财政“硬赤字”计算口径不再存在,结束了财政向银行透支或借款弥补赤字的方式。1994年以后的财政赤字全部以发行国债弥补。

  财政平衡与社会总供求平衡

  社会总供给与总需求的平衡是国民经济得以顺利运行的必要条件。它是一种复杂的动态过程,包括国民经济中的物资可供量(有效供给)与社会购买力(有效需求)数量相当、结构适应、流通顺畅。社会总供求的平衡是宏观经济理论的核心问题。

  社会经济运行动态过程中,影响平衡的因素来自各个方面且千变万化,从哲学的角度来说,平衡只是相对的、暂时的,不平衡才是绝对的。我们的任务就是在这错综复杂的过程中,不断发现问题,解决矛盾,使之不断达到相对的平衡。

  一般来说,企业和居民只能在自己的收入范围内安排支出,即使发生借款也只是收入支配权的暂时转移。能够创造购买力、影响需求量的只有两个手段,就是财政和金融。财政和信贷的收支都是货币收支,是整个社会货币流通和资金收支与分配的两道“闸门”。

  在我国,一方面银行代理财政金库,财政的存款是银行信贷资金的主要来源之一;另一方面银行向财政缴纳利润或税收,并且购入财政发行的债券。社会再生产过程中的资金,相当一部分是由财政和银行共同提供的。不论是财政出现赤字,还是信贷出现了不平衡,都会影响到社会总供给的变化。所以要保持总供求的平衡,宏观层次上的关键就在于管好这两道“闸门”。当我国取消了财政向银行透支的渠道以后,实际上财政赤字已经不能直接引发总需求的扩张了。但这时财政赤字仍然可以通过各种间接的渠道,引起银行过多发行货币和需求膨胀。

  应该看到,50年代的“收支平衡、略有结余”方针,是与我国当时实行的计划经济体制相适应的。1949年建国后,在当时特定的国际环境下,为了迅速医治战争创伤,恢复国民经济,加快工业建设的进程,国家只能把有限的人力、物力、财力集中起来统一调度使用,为此实行了高度集中统一的经济管理体制,整个社会的经济运行,从生产、流通到分配、消费,都是通过政府的计划直接进行控制和调节的。国民收入除了劳动者的必要消费部分外,绝大部分由财政集中起来统一分配,用于经济和社会发展各方面的需要。这种体制决定了财政对国民经济总量平衡有着决定性的影响。当时,只要财政收支能保持平衡,整个社会的总需求与总供给也就有了基础条件;而如果财政不平衡,就会很快引起社会总需求与总供给的不平衡。所以,在当时的计划经济体制下,财政坚持“收支平衡、略有结余”的方针,不仅是合理的,也是十分必要的。

  通过二十年来经济改革开放的实践,我国经济与旧的计划经济相比,在很多方面已经发生了重大的变化:

  (1)政府计划与调控经济的方式发生变化,指令性计划的范围已经很小,市场机制正在越来越广泛的范围中发挥着作用。

  (2)企业作为独立的经济实体,在经济运行中自主经营,展开竞争。目前我国非国有经济成份在产值中的比重已经超过了国有经济所占的比重,国有企业正在实行以建立现代企业制度和调整结构为目标的战略性改组。

  (3)通过对国民经济收入分配制度的改革,个人收入大幅度增长,城乡居民的个人消费和储蓄占国民收入的比重大大提高,已经对国民经济的总量平衡构成了不可忽视的影响。

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