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构建财政支出绩效评价体系
内容摘要: 财政支出绩效评体系,是公共财政的重要组成部分。本课题借鉴美国和澳大利亚公共支出绩效评价方法,按照本土化的理念,提出了一套建立我国财政支出绩效评价体系的基本思路:在评价方法上,借鉴西方市场经济国家探索的十几种方法,形成我国特色的评价方法;在评价原则上,遵循相关性、经济性、重要性和可比性等原则;在评价主体上,分为负责绩效评价的政府机构、具有专业判断能力的专家组和社会公众三部分;在评价内容上,分为一般预算支出的绩效评价和项目支出预算的绩效评价两个部分;在评价指标上,分为子系统层、要素层、状态层、变量层和指标群等五个层次。通过上述分析,力求使本体系具有实用性、可操作性。

  党的十六届三中全会决定指出,财政要“改革预算编制制度,完善预算编制、执行的制衡机制,加强审计监督,建立预算绩效评价体系。”根据这一指示,财政部将在今后一段时期内,进一步强化预算改革力度,提高预算资金的安全性、合规性和有效性。本课题的目的,就是在借鉴国外经验的基础上,就财政预算改革的重要内容——财政支出绩效评价体系的建立,提出若干建议。

  一、财政支出绩效评价体系的基本理念

  财政支出绩效评价体系,是近20年来出现在西方国家政府公共支出管理的一项重要制度,其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系,形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。

  建立财政支出绩效评价体系的核心,就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中,使政府预算能像企业财务计划一样,对政府的行为进行内控,并通过这种内控,保障政府目标的实现,提高政府运行效率,促进政府职能转变,提高政府与市场的协调能力。

  从操作层面上讲,财政支出绩效评价体系,不仅仅是对财政支出使用情况进行评价和监督,它的根本意义更是以财政支出效果为最终目标,考核政府的职能实现程度,也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。正因为财政支出绩效评价体系有着这样的功能,因此,如果仅仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价,就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。从这个意义上讲,财政支出绩效评价体系,是以财政部门为主体,政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。

  由于财政支出范围广泛,再加上支出绩效呈多样性的表现特点,既有可以用货币衡量的经济效益,还有更多的无法用货币衡量的社会效益,而且不同的项目有不同的长短期效益,直接效益和间接效益,长期以来,财政部门一直无法采取一种比较准确的办法,来对财政支出进行衡量。而这一“盲点”,恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。财政支出绩效评价体系,就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的,确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需的步骤,在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式,以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要。

  二、财政支出绩效评价体系的方法

  政府财政支出绩效评价体系一般包括:制定明确、合理的公共支出绩效目标,建立科学、规范的绩效评价指标体系,对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价,并把绩效评价与预算编制与预算管理紧密结合起来。

  为了形成与当地社会经济发展相适应的财政支出绩效评价体系,西方市场经济国家进行了各种探索,再加上经济理论界的研究,目前,形成了如下几种比较主流的方法。

  1、成本——效益分析法,即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法,通过多个预选方案进行成本效益分析,选择最优的支出方案,该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价,如公共工程项目等,但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力,一般情况下,以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。

  2、最低成本法,也称最低费用选择法,适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目,如社会保障支出项目,该方法只计算项目的有形成本,在效益既定的条件下分析其成本费用的高低,以成本最低为原则来确定最终的支出项目。

  3、综合指数法,即在多种经济效益指标计算的基础上,根据一定的权数计算出综合经济效益指数,该方法目前被我国多个部门采用,评价的准确度较高、较全面,但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂,操作难度相对较大。

  4、因素分析法,将影响投入(财政支出)和产出(效益)的各项因素罗列出来进行分析,计算投入产出比进行评价的一种方法。

  5、生产函数法,通过生产函数的确定,明确产出与投入之间的函数关系,借以说明投入产出水平即经济效益水平的一种方法。用公式表示就是:Y=f(A,K,L…),其中Y为产出量,A、K、L等表示技术、资本、劳动等投入要素。生产函数法不仅可以准确评价综合经济效益,而且对评价资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用,但函数关系的确定较为复杂。

  6、模糊数学法,采用模糊数学建立模型,对经济效益进行综合评价的方法,将模糊的、难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算,从而明确个单位综合经济效益的优劣。

  7、方案比较法,主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益,然后,对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算,并根据估算结果进行方案选择。

  8、历史动态比较法,将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析,了解其历史上的变化及效益波动情况,既可以看出其发展趋势,也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理,进而分析其效益差异的成因及改进方向。

  9、目标平价法,将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法,此方法可用于对部门和单位的评价,也可用于周期性较长项目的评价,还可用于规模及结构效益方面的评价。

  10、公众评判法,对于无法直接用指标计量其效益的支出项目,可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查,以评判其效益,适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价,具有民主性、公开性的特点,但应用范围有限且有一定模糊性。

  在这些方法基础上,各国形成了不同特色的绩效评价体系。其中,对我国比较有参考价值的有美国和澳大利亚。

  美国的财政支出评价包括部门绩效评价和项目(program)绩效评价。在2003年的预算中,美国管理当局制定了一项简单的评级制度,根据成效计分卡标准来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。管理及预算办公室(OMB)负责评价各机构的绩效,每个季度管理及预算办公室评估各机构的工作进展状况以及绩效目标完成情况,同时对各机构为完成目标而采取的措施及进一步完善措施等问题做出详细的评论。成效计分卡标准的运用为衡量部门绩效提供了切实可行的依据,使各部门的工作结果具有可比性,计分结果促进各部门努力改进自身存在的问题、提高管理绩效。项目支出绩效评价方面引入了项目评价体系(Program Assessment Rating Tool,下文简称PART),设计了PART调查表,PART调查表的最初草案是在2002年5月发布的,总统管理顾问委员会于7月10日通过定稿,7月16日正式发布使用。管理当局计划每年对大约1/5的联邦项目进行评级,到2008年所有的项目都将使用PART.PART设计了一系列问题,评价项目的目的及设计、战略规划、管理、结果和责任,包括那些不是项目或机构可以直接控制但影响项目或机构的相关因素。美国财政支出绩效评价要求各部门制定长期绩效目标和年度绩效目标,管理及预算办公室和各机构一起选定可以有效反映项目目的、项目优先权的绩效衡量指标,根据这些目标和指标来评价目标的完成情况,从而确定项目的绩效。

  澳大利亚联邦政府是在1997至1998财年开始酝酿推行以公共支出绩效评价为核心的公共支出预算改革,1999至2000财年正式实施公共支出绩效评价制度。绩效评价包括的主要内容是:将年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情况进行对比分析,对绩效计划完成情况进行评价,对未完成的绩效计划目标进行解释并提出相应措施,与以往年度绩效指标完成情况进行比较分析等。澳大利亚财政支出效益主要是通过绩效评价指标的实现与否来体现的,因此绩效评价指标事实上成为澳大利亚政府财政支出管理的中心环节。澳大利亚公共支出绩效评价指标主要包括两方面的内容:部门事业发展目标(outcomes)绩效指标和部门产出(outputs)指标,前者用于评价事业发展目标是否实现,后者则由联邦专款绩效指标和部门基本支出绩效指标构成,联邦专款绩效指标用于评价联邦专款的分配使用情况、对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等,部门基本支出绩效指标主要是用于评价部门基本支出的使用情况。澳大利亚财政支出的绩效指标设计既兼顾了政治、社会、经济等不同的标准,综合考虑了长远、中期和当前效益以及直接和间接效益,同时也注重指标体系的相对稳定性和通用可比性。他们的指标设计很值得我们借鉴。

  三、我国财政支出绩效评价体系方法的确定

  上述几种方法,各有利弊。根据一致性的原则,在建立一个国家的财政支出绩效评价体系时,只能选择一种主要的方法。这种方法,可能是某个国家已经成熟的经验,也可能是对几种方法的重新集成。如果几种方法同时使用,就很可能在制度设计上出现漏洞。因此,必须在分析上述方法的同时,结合我国国情,提出建立我国财政支出绩效评价体系的基本方法。

  本文认为,上述各种方法,都是建立在发达市场经济体制的基础之上的。我国作为一个市场经济体制刚刚建立起来的国家,全部照搬,显然是不符合我国国情的。建立我国财政支出绩效评价体系,必须考虑我国的国情。与已经建立财政支出绩效评价体系的西方市场经济国家相比,我们主要存在着如下三大差距:

  1、我国作为正处于社会主义初级阶段的一个发展中国家,整个国家的基本政治制度、基本经济制度、基本财政制度,都与这些国家(以及这些国家所形成的财政支出绩效评价方法)存在着差异。

  2、我国以儒家文化为底蕴、以马克思主义为基础的文化背景,都将使我国在绩效的理解、绩效程度的确定、绩效评价程序的设计等方面,与西方市场经济国家出现差距。

  3、西方市场经济国家,基本上建立了以计算机网络为基础的知识经济体系,在货币流通、信用考核乃至信息共享等方面,都取得了较好的成绩,为绩效评价体系打下了充实的基础。而我国,首先,知识经济刚刚起步,全国的信息系统还没有建立,特别是财政部门的“金财”工程在2003年才进行正式建设阶段。由于缺乏数据共享体系,我国财政系统要准确把握社会经济的发展情况,准确把握政府提供的公共产品、公共服务的数量和质量,难度极大。其次,实施财政支出绩效评价必须准确衡量成本和产出,这需要一套合理的会计核算制度,政府会计核算方法与实施绩效评价所必需的方法还有一定的差距。最后,我国财政干部的知识结构,还缺乏利用计量办法对财政工作进行定量管理的知识体系。这些都制约着我国财政支出绩效评价体系的设计。

  因此,为了适应我国国情,本文认为,要建立我国的财政支出绩效评价体系,就必须在充分借鉴别国经验的基础上,形成自己特色的方法。

  四、我国的财政支出绩效评价体系

  经过系统分析,本文拟从如下几个方法来建立我国的财政支出绩效评价体系。

  (一)明确财政支出绩效评价的内容

  基于我国的现实条件以及改革发展目标的需要,适应部门预算改革的需要并推进部门预算制度的完善,我国财政支出绩效评价主要应从两方面进行:

  1、一般预算支出的绩效评价,即评价部门预算的总体绩效

  设计一般预算支出的绩效评价体系的基本出发点是政府职能,根据国家战略规划,确定一定时期内政府机构运用财政资金所要达到的成果目标,制定恰当、详细的衡量标准以检查各机构的工作进展情况和目标完成情况。

  从我国现阶段及今后相当长一段时间的发展目标来看,对政府各机构的预算支出的绩效评价范围主要应该包括以下几个方面:

  ——政务信息管理;

  ——资源配置绩效管理;

  ——公务员业绩管理;

  ——财务质量管理。

  这四个内容基本上涵盖了政府机构运作效率的方方面面。通过评价,可以获得政府各机构、各部门财政资金使用效果的相关信息,加强政府责任制,并有效激励各机构完善其内部管理、根据评价结果迅速识别问题和解决问题。

  2、项目支出预算的绩效评价,即对各个具体项目的支出绩效进行评价

  除了一般的政府机器运行经费外,政府一般都通过具体项目的执行,来实现其职能。通过项目支出的绩效评价,不但可以检查监督项目支出的安全性、合规性和有效性,而且可以识别问题的所在,分析项目支出没有达到预期目标的原因,帮助找到解决问题的方法,并对同一领域的其他相似项目进行比较,清理交叉、重复的项目,重新有效分配资金。

  根据我国政府项目的特点,项目支出的绩效评价体系应包括:

  ——逻辑标准;

  ——管理标准;

  ——成果标准。

  通过对上述三大标准的评价,来衡量项目支出的目的设计合理性、项目管理以及项目绩效目标的完成情况等,从而确定公共资源的使用效率和效果。

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