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公共支出的总量控制
 在我国这样一个财政经济实力并不雄厚的发展中国家,强调和强化公共支出的总量控制具有特别重要的意义。从管理角度讲,公共支出总量控制的关键在于,按照现代经济管理规范化、法制化的本质要求,推动公共支出管理制度创新,探索支出总量的有效控制机制。

  一、正确界定市场经济下公共支出的供给范围发展社会主义市场经济,社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制的各种变化,财政职能及其公共支出的供给范围也需要进行相应的调整。如何认识和界定新体制下公共支出的职责和供给范围,不仅关系到财政宏观调控作用的发挥,而且也关系到公共支出总量能否得到有效控制。

  公共财政分配是政府的经济行为。因此,界定和规范公共支出的供应范围,其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下,哪些事项应该由政府负责,哪些事项应该由市场负责,以此作为公共支出分配的依据。我国现有的财政供给范围和公共支出格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的,是建立在传统计划经济体制上的,它的最大特征是国家包揽的面过大,财政支出范围过宽,几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面,一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴,而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏观分配形势的变化,也与市场经济的要求不相适应。

  按照市场经济的一般理论,政府的负责事项和活动范围主要是通过介入“市场失效”领域,运用财政分配手段,满足社会共同需要,而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。那么,什么是社会共同需要?从理论上分析,它具有三个特点:一是只有由政府出面组织和实施才能实现的事务;二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必要的事务;三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。可见,社会共同需要是指那些代表社会共同利益,必须由政府集中供给的事务,这是确定政府和财政职能的基本依据,也是界定公共支出供给范围的重要标准。

  由此出发,今后我国公共财政支出供给的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整,有的支出需要强化,有的支出需要弱化,有的支出需要取消。首先,公共财政的基本职责是为国家机器正常运转提供财力保障,但这纯属消费性的开支,必须进行严格控制。其次,随着市场经济的推进和经济的发展,财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支(如科技、教育、卫生、社会保障等),但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变,这些社会公共性开支在总体上应以财政供给为主渠道,同时要按照“谁受益、谁负担”的原则,适当开辟一些新的资金来源渠道。再次,在公共财政框架下,财政投资范围也必须进行相应调整,对于一般竞争性领域的投资,财政要逐步退出,以集中有限财力强化国民经济的关键领域和重要产业的投资。在不同财政级次,公共财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。此外,有的公共支出如补贴等,则应进行清理、控制、逐步削减。

  二、着力推进公共支出预算管理的制度创新公共支出预算是指政府在一个财政年度内为满足公共需要,提供给社会成员大体均等的公共服务所需开支的分配计划。公共支出预算作为政府的基本财政支出计划,构成了政府财政活动及公共财政预算的一个重要组成部分。它反映了政府活动的范围、方向和政策,也决定了公共支出的流量和流向。当前我国公共支出预算管理体系仍存在诸多弊端,与市场经济要求极不适应,因此,着力推进公共支出预算管理的制度创新势在必行。这是我国下一步整个公共支出管理面临的一项紧迫任务,也是从根本上约束政府盲目扩张公共服务、控制公共支出总量水平的关键途径。

  ——要实行部门预算,提高预算的透明度。部门预算是指一个部门的所有经费支出都按照统一的要求、统一的报表格式,编制统一的预算。《预算法》规定,“中央政府预算由中央部门的预算组成”。这就要求改变传统的功能预算编制方法,采用部门预算编制方法,将原来按功能划分的行政事业经费等全部细化到部门。所有的开支都要在预算中加以反映,预算中没有列出的项目不得开支,同时要求将各种收入全部纳入预算管理。编制部门预算是公共支出预算通行的做法,通过编制部门预算,一是细化支出预算编制,提高预算的透明度,有利于防止支出预算分配和执行中的“黑箱操作”,便于立法机构对预算的审查和监督;二是强化预算的约束力,能够有效防止挤占挪用财政资金现象,有利于提高预算管理水平。需要提出的是,实行部门预算,不是将政府预算支出切块分割到各部门,由各部门自由分配,而是要求更加详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容,更全面地发挥财政分配资金的职能作用。

  ——要实行综合财政预算,提高预算的完整性。实行综合财政预算就是要将所有政府性收入和支出全部纳入预算统一管理,集中分配,建立统一完整的国家预算。从目前的政府性收支管理状况分析,实行综合预算,必须做好以下三方面工作:一是对预算外资金项目进行全面清理,坚决取消越权设立的或不合理、不合法的行政性收费和政府性基金项目;二是要实行税费改革,将一部分具有税收性质、便于征收管理的收费纳入税收调控范围,实行“费改税”;三是将“费改税”的收入以及符合国际惯例、政府行政需要保留的规费收入,统一纳入预算管理。此外,还应改革现行预算科目设计,反映国家预算范围的变化。

  ——要实行零基预算,提高预算的准确性。我国过去长期以来支出预算实行基数分配法,这种方法虽然比较简单,但实际执行结果往往造成支出刚性增长,不利于财政宏观调控。零基预算,是以零为起点编制预算,对每一个预算单位的资金需求逐项重新审核,根据其人员编制和工作任务重新确定预算资金分配计划。零基预算和过去基数分配法的最大不同在于,摆脱原有预算基数和不合理既成事实的束缚,公平合理地确定预算支出,避免各个预算单位之间的资金苦乐不均。零基预算起源于美国,早在70年代末期,美国联邦政府开始全面采用零基预算的办法编制预算,之后世界上其他一些国家也陆续采用了零基预算编制方法,使其成为政府公共支出管理发展过程中的一个重要阶段。近年来我国不少地方也先后实行了零基预算,尽管刚刚开始,处于起步摸索阶段,但这种改革思路值得充分肯定,而且在公共支出管理方面取得了显著成效,一方面提高了预算编制的公开性和透明度,有利于促使财政资金分配的规范化、程序化,另一方面优化了公共支出结构,对确保地方财政的预算收支平衡也起到了重要作用。理论和实践表明,实行零基预算是强化公共支出管理的一种有效形式,这决不仅仅是预算编制方法的改变,而且是整个财政改革的一个重要内容。因此,我们要进一步研究、制定规范化的零基预算改革方案,以尽快在全国普遍推行,这对于提高我国公共支出的整体管理水平,提高财政支出的资源配置效益,将会产生重要和深远的影响。

  ——要实行国库单一账户制度,提高财政资金使用效率。过去长时期一直至今,我国实行的是国库分散支付制度,即将预算分配给各部门和单位的年度支出总额,按期(中央部门按季,地方的部门按月)拨付到各部门或单位在银行开立的账户,由其自主使用。从实际看,这种支付制度存在较多弊端,其主要问题:一是支出过程脱离财政监督,财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督,不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为。二是资金分散支付和储存,使用效率不高。由于单位资金都有个逐渐支用的过程,在预算资金按期拨付、由各单位分散保存的情况下,必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀,而财政部门为应付短期资金需求,有时不得不向银行借贷或发行短期公债,从而大大增加财政利息负担。三是财政资金运行的信息反映滞后。因为财政资金大量分散于各部门、各单位在商业银行开设的账户,财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况,难以对财经形势作出及时、准确的判断。因此,国库制度改革势在必行。

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