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积极推进财政支出管理制度改革
 一、深入扎实地推进财政支出管理制度改革

  (一)积极推进地方预算管理改革,实行部门预算传统的预算编制方法,已经越来越不适应财政管理的需要,其弊端日趋明显。

  为此,全国人大提出了改革预算编制方法、编制部门预算的要求,国务院、财政部对此作了精心部署,要求各地把编制部门预算作为今明两年预算制度改革的重点。所谓部门预算,简单讲就是一个部门一本预算,一个部门的所有各项收支部在一本预算中反映。1、细化预算结构扩大预算范围。中国传统的预算是按财政支出功能编制的,预算简单粗糙,并且多年来政府预算也只是停留在对预算内资金的管理上、对包括预算外资金及各项事业收入等的大量政府性资金,基本上是由各单位自行安排使用。一些腐败现象也由此而产生。细化预算编制的核心是将预算内容细化到单位和项目,各部门预算不仅包括财政预算防拨款安排的项目,也要包括用预算外资金政府性基金和单位自有收入安排的项目,既要包括行政单位的预算,也要包括下属单位的预算。既要列出支出总量,更应细化具体项目。根据中央对部门预算编制的要求,部门上预算将作为地方预算制度改革的核心、全面推广。2、编制方法实行零基预算和绩效预算。传统购功能预算以基数编制法为特征,收支核心定以上基数为基础。由于基数的不合理,造成部门之间支出项目之间苦乐不均。零基预算是在编制年度预算时,对各项财政支出以财政核定的科学的定员定额标准为依据,按正常经费和专项经费两部分重新核定。零基预算痛要掌握各部门的实际使用和应使用的人员和资产,进行清产核资,摸清家底,预算自下而上逐级编制汇总成政府预算。零基预算能够提高预算分配透明度,优化支出结构,经商资金使用效益,使预算管理逐步细化、想范化。续效硕算是以成本效益分析为基础,是一种以追求效益为目的的公共支出预算方式,它是在分配政府各部预算时产生的,其目的是要解决各单位该得到多少拔款才合理,是一种实物量(绩效)与资金供给量相匹的预算。绩效预算有利于政府在市场经济中提高效率,更好的发挥宏观调控作用。3,推进政府预算收支分类改革,我国现行的政府预算科目的基本框架,是建国初期适应计划经济体制下财政预管理要求建立的,主要是按单位设立,按资金使用目的和性质划分的科目很少,使预算编制难以细化。为适应建立社会主义市场经济体制和加强预算管理的需要,必须改革行政府预算科目,建立新的政府收支分类。新的政府收支分类包括部门分类功能分类和经济分类三个部分,部门分类主要明确资金管理者;功能分类主要反映政府支出功能;经济分类主要反映收入和支出的经济性质,明确收入的具体来源和支出如何使用。这项改革是规范财政预算管理的一项重要基础性工作,它不仅为预算编制进一步细化,为推进军基预算、综合财政预算国库集中收付制度政府采购制度等一系列财政预算改革创造有利条件。而且也为依法治国、强化预算监督、有效实施宏观调控打下良好基础。

  (二)改革传统的分散收付制度,实行国库集中统一支付制度国库集中支付制度作为政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障,是建立公共财政框架的一大基石。

  我国长期以来实行的分散收治付制度的弊端十分突出,主要是财政收入容易流失,支出缺乏事前监督,使用中被截留、挤占、挪用等问题 时有发生,财政资金使用效率低。因此,实行集中统一支付的现 代国库管理制度已势在必行。 国库集中收付制度是对财政资金实行集中收缴和支付的管 理制度是现代国库管理制度。这种制度具有三个基本特征:一是财政统一开设国库单一账户;二是所有财政收入直接缴入国库,主要财政支出由财政直接支付到商品或劳务供应者三是建立高效的预算执行机制。在这项制度下,财政收支实现了规范管理,收入不能随意退库,支出得到事前监督,资金使用效益也明显提高。参照国际通行的作法。结合我国具体国情和管理要 求,我国现代国库管理制度建设的基本框架是:按照政府预算级次,建立财政国库单一账户体系所有财政性资金都逐步纳入各 级政府预算统一管理。主要财政性支出由财政国库支付机构从 单一账户直接支付到商品或劳务供应者。凡通过财政预算、政 府基金安排并适宜集中支付的资金,均纳入财政集中支付范 围。在具体实行中,财政部门可设立“财政集中支付中心”,统一办理和具体承担各预算单位用财政预算内、外贸金安排的支付 业务;统一部门财务管理,实行银行账户审批、登记、建档制度,部门各项资金和财务统一归口管理。财政部门内实行财政性资金统一账户管理,探索不同的资金拨付办法,对本级财政开支人员工资实行银行代发制度。减少资金的拨付环节并保证工资的 按时发放;对公用经费和专项资金推行政府采购制度,确保财政资金的规模效益。同时必须相应建立支付的监督检查机制。国库集中支付的最大特点是资金流转链条短,支付程序简洁,各资金使用部门没有资金的直接支配权,填补了预算外资金管理方面的漏洞。

  (三)调整和优化财政支出结构,逐步建立公共财政的基本框架

  改革开放以来,我国财政统收的局面被打破,但财政统支的局面依然存在,财政职能范围及其支出责任没有进行相应调整,仍相当程度上沿袭了计划经济体制下的供给制分配模式。财政支出的供给范围界定不清。支出结构不合理的问题一直没有得到有效解决。企业亏损补贴价格补贴还在延续支出,相当一些非公益性,甚至是有收益的事业单位仍在吃财政“大锅饭”。一些能够由市场给予补偿的项目仍由财政供给,造成财政难以履行好基本公共供给职能,相当一些地方出现拖欠国家公教人员工资现象,政权机构由于经费短缺而不能正常运转;财政公共建设性支出比重不断下降,在公共交通城市基础设施建设教育科技卫生事业发展等方面投入不足,财政社会保障能力与建立社会主义市场经济的要求不相称等。很多地方财政捉襟见衬,形象地以“吃饭财政”来比喻财政窘境。因此,必须从加快经济发展,建立稳固、平衡、强大的国家财政的高度,充分认识优化支出结构的紧迫性,大力调整财政支出结构,逐步建立起公共财政的基本框架。按照公共财政理论。财政支出安排的重点是满足公共需要,也就是要保证国家安全和政权建设的需要,保证法定增长的公共事业发展的需要,保证行政事业单位职工工资发放和补充社会保障资金的不足,保证那些关系到改革、发展、稳定大局的重点支出需要。

  (四)逐步推进政府采购工作

  政府采购制度是加强财政支出监督管理的一个重要方面。在我国,传统的“政府采购”方式是由财政拨款到各个实行预算管理的部门和单位。然后由各个实行预算管理的单位自行采购自己所需要的货物工程和服务。对财政资金的监管仅仅停留在价值

  形态上,而各个单位如何使用财政资金,用财政资金采购了什么样的货物、工程和服务则一般缺乏监督管理。完善的政府采购制度的一方面,可以实现对采购过程进行监督管理,杜绝在政府采购过程当中出现的行贿受贿等腐败现象,避免财政资金的挥霍浪费;另一方面,实行集中的、竞争性采购方式,可以采购到质量和价格比较合理的货物、工程和服务、提高了财政资金的使用效率,一般不会出现“质次价高”的结果。

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