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财政支出增长的政治制度模型
 财政支出增长的决定因素很多,既有经济性因素,也有非经济性因素。本文从非经济因素特别是从政治、制度角度来分析财政支出增长的规律,即官僚行为增长论、多数投票规则增长论以及票选举权扩大增长论。官僚行为增长论从制度角度分析财政支出规模与官僚行为的关系,多数投票规则增长论强调财政支出规模增长与政治程序之间的关系,选举权扩大增长论则考察选举权利扩大到穷人阶层会对财政支出增长产生怎样的影响。

  一、财政支出增长的制度解释:官僚行为增长论

  国家预算规定了一国政府在一定时期内计划支配的财力规模及其结构,它不仅关系到自身的资源配置效率,而且影响着整个社会资源的配置效率。在西方许多国家,国家预算可以说是许多政党的交易结果,因为国家预算涉及下一年度的各种财政支出计划和税收立法,表明了执政党所要实现的目标。不仅如此,一些压力集团和其他利益集团也极大地影响着国家预算的结果。在预算的形成过程中,不仅选民、政治家的作用比较明显,官僚的行为也很重要。过去一直认为,官僚服务于现政府主要表现在两个方面:一是他们确保政府的职能部门为决策者提供信息;二是管理、执行现行的立法,确保共用品有效地向选民(消费者)提供。可是,过去对官僚的这种看法现在有些过时。公共选择理论通常假定官僚与选民、政治家一样,也追求自我利益,试图使其效用最大化。于是,在国家预算形成这个舞台上,官僚充当了一名赏而不是舞台监督。现在的问题就是:追求效用最大化的官僚对政府规模以及配置效率会产生怎样的影响?本节主要从制度角度来探讨财政支出的增长原因,即集中分析政府的内部结构以及官僚、利益集团和政治家之间的关系。

  (一)官僚行为的经济分析

  按照公共选择理论的观点,官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团,或更明确地说是指负责政府提供服务的部门。每一政府部门都是一个非赢利性组织,其资金来源主要是一次拨款而非产品销售。有些政府机构与其他政府机构是合作关系,他们的活动是互补的,而有些政府机构在稀缺资源的需求上是彼此竞争的。虽然官僚制度通过建立一系列特定的限制和刺激,影响着官僚的行为,但是,在分析政府机构和政府官员的行为及其在资源配置中的作用时,必须要特别注意官僚的动机和目标。

  官僚(或者说高级决策者)一般认为是能力很强的管理者,他们能够客观地看待已建立起来的一系列管理制度,并毫不犹豫地贯彻执行这些制度。这就是韦伯早在19世纪提出的理性官僚的规范观点,以后由尼斯克南和伯莱顿等经济学家予以修正和发展。

  经济学家们经常假设个人是以追求自身利益为最大目标,而官僚的行为追求的是什么目标最大化?尼斯克南认为,官僚与其他所有人一样,都是效用最大化者。他利用管理者效用函数方法提出,官僚的效用函数变量包括他的薪金、为他工作的职员人数和他们的薪金、他的公共声誉、他的额外收入以及他的权力或地位、装修考究的办公室、现代化的办公设施、公费活动等等。为了效用最大化,官僚竭力追求机构最大化;机构规模越大,们的权力越大。鉴于官僚效用函数中的许多变量与预算规模直接相关,故可以认为,作为效用最大化者的官僚也会是预算最大化者。因此,效用最大化或预算最大化的官僚在预算决策过程中决不是一个中性代理人。

  正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标,导致财政支出规模不断扩大,甚至财政支出规模增长超出了共用品最优产出水平所需要的支出水平。

  利用这种官僚行为模型,我们就可以考察官僚的产量决策。像非赢利私人部门组织和垄断者那样,官僚不受竞争力量的影响。然而,官僚行为与其他组织行为之间确有许多差异。垄断者选择在市场上出售的产量水平,以便使其利润最大化;而官僚从上级机关(如财政部)取得一次性拨款,并保证提供一定数量的总产量。同时,假定拨款单位的行为符合纳税人的利益。

  同私人部门垄断者的产量决策相比,私人部门非赢利组织和政府官僚的产量决策由图1所示。每一组织所面临的需求函数、生产函数和生产要素的价格等都相同。因此,每一“企业”面临的长期平均成本曲线(LRAC)都相同。又假定,规模收益率不变,故LRAC=LRMC.需求曲线是D,边际收入曲线是MR.为了简化分析,我们假定需求曲线D既是市场需求曲线,也是中位选民需求曲线。

  垄断者选择的产量水平是OQ1,价格是OP1,他的垄断利润是P1CBP2.非赢利私人部门企业选择的产量水平是OQ2,价格是OP2.假定官僚的预算规模是OP2AQ3,这是由政治程序决定的。

  倘若官僚的预算规模既定了,等于OP2AQ3,官僚就会利用以上LRAC表示的生产函数关系,提供OQ3单位的产量。在这种情况下,官僚的产量水平高于垄断者和非赢利企业的产量水平。而且,倘若既定的价格是OP2,官僚正在提供的产量超出了中位选民(消费者)愿意消费的数量。因此,只要OP2是长期帕累托效率价格,垄断者对这种物品的供给不足,而官僚在预算既定情况下对这种物品的供给过度。这两种情况都会造成福利损失。在垄断情况下,消费者的福利损失是CBF,在官僚情况下,消费者的福利损失是FAG.应当指出的是,在上述分析中。我们一直假定垄断者和官僚都面临着相同的生产函数和相同的投入品价格。

  官僚情况的这种结果在定程度上取决于其预算规模。倘若拨款单位拨给它的预算不是OP2AQ3而是OP2FQ2,那么,在其他条件不变的情况下,官僚的产量就会与非赢利企业的产量相同。另一方面,倘若官僚的预算拨款额小于OP2FQ2而大于OP2BQ1,那么,其产量水平将位于垄断者与非赢利企业的产量水平之间。在后一种情况下,消费者(选民)就会给拨款单位施加压力,要求增加预算规模以满足其需求;而在预算等于OP2AQ3这种最初情况下,消费者(选民)可能希望削减预算规模。

  在预算决定过程中,利益起关键作用。效用最大化的官僚按照他们的利益使其预算规模最大化,而对消费者(选民)负责任的拨款单位要全力保证预算大到足以满足选民的需求,但不能大得使选民感到不快的程度。

  官僚机构与拨款单位之间的关系类似于双边垄断情况,最终结果取决于权力和影响在双方之间的分配。虽然从正常情况来看,拨款单位拥有立法权和权威,但在实践中他们主要依靠官僚取得有关服务提供的信息。正因为是官僚而不是负责某一部门的最高层领导对有关服务提供、投入价格以及服务需求趋势等等了如指掌,故拨款单位没有足够的信息对官僚的预算要求提出质疑。

  (二)尼斯克南模型

  20世纪60年代末和70年代初,尼斯克南最早全面系统地对官僚行为进行了经济分析,还有许多经济学家如唐斯、图洛克、伯莱顿和温特罗彼、杰克森等在这方面做出重大贡献,丰富了尼斯克南模型。

  尼斯克南的官僚理论经他在70年代初作了进一步修正之后,对供给经济学家和公共选择理论家的影响很大。其原因在于,比较简单的尼斯克南模型表明,政府官僚机构具有把公共部门产量扩大到两倍于“社会最适产量水平”的趋势。倘若公共产量与预算规模(公共支出)之间存在着一种简单关系,那么可以认为,政府的规模就是其社会最适规模的两倍。这种观点为削减公共部门规模的政策需要奠定了基础。

  根据尼斯克南的分析,选民选举政治家,他们代表了选民对共用品的偏好。立法机关决定共用品的不同产量水平,反映出中位选民的评价。因此,立法机关拨给官僚机构的用以购买共用品的预算,将满足中位选民的偏好。而官僚机构需要的预算不仅满足反映共用吕供给的生产函数和成本函数,而且还要满足官僚机构自身的效用函数。

  图2说明了尼斯克南模型的基本关系。在图2 (a)中,MV是中位选民的边际估价曲线,也是他的需求曲线D.如果共用吕通过市场来提供,那么,这可能就是市场需求曲线。在图2(b)中,TB是总收益曲线,即

  TB=aQ-bQ2 a>0,b>0 (1)

  式中,Q代表官僚机构产出水平,a和b是常数。这个总收益函数界定了立法机构对官僚机构产出的总估价,即边际估价曲线之下到有关产量水平的面积。因此,

  MV=dTB/dQ=a-2bQ (2)

  总成本函数式是:

  TC=cQ+dQ2 c>0,d>0

  边际成本函数式是:

  MC=dTC/dQ=c+2dQ

  假定官僚机构是垄断供给者,立法机构是垄断购买者。因此,这两大集团之间的关系是一种双边垄断关系。机构试图使其预算尽可能地大,而选民希望收益最大化。在总成本(预算)不能超过总收益的情况下:

  eQ+dQ2=aQ-bQ2

  在图2中,使TC与TB相等的数量是:

  Q2=(a-c)/(b+d)

  对应于收益函数TB最大化的产量水平是:

  Q3=a/2b (3)

  在总收益曲线的斜率既定、总成本曲线的斜率既定的情况下,社会最适产量水平Q1位于边际估价或边际收益等于边际成本之处。依据上述给定的关系,当MV=MC时,

  a-2bQ=c+2dQ

  2Q(b-d)=a-c

  因此,

  Q1=(a-c)/2(b+d) (4)

  可见,Q1是Q2的一半。也就是说,社会最适预算规模(Q1)是总收益等于总成本时的预算规模(Q2)的一半。为什么会出现这种结果?官僚机构作为共用品(公共服务)的专职供给者,他们对生产函数和成本函数的了解远比拨款单位多。鉴于这种信息不对称性,当讨论预算时,官僚机构能够索取消费者剩余(总收益曲线与总成本曲线之间的差额),并把它们转化成更多的产量,从而扩大了预算。由于假定官僚效用是预算规模的增函数,故官僚机构的这种行为是有其动力的。

  可见,政府垄断官僚机构产出大大超过社会最适产出水平,而私人部门垄断者的产出水平Q4则大大低于社会最适产出水平。

  此外,由于官僚机构通常拥有提供共用品的垄断权,例如,环境保护、国防、社会保险等都是由专门机构提供的。在很多情况下,官僚们独家掌握着特殊信息,这就使他们能够让政治家们相信他们确定的产出水平的社会收益比较高,从而实现预算规模最大化的产出。

  由于交易成本很高,拨款机构很难控制官僚行为。因此,官僚机构通常以两种方式扩大其预算规模。第一,如上所述,他们千方百计让政府相信他们确定的产出水平是必要的。第二,利用低效率的生产技术来增加生产既定的产出量所必需的投入量(增加预算、附加福利、工作保障,减少工作负荷),这时的效率损失不是由于官僚服务的过度提供,而是由于投入的滥用所致。有人曾经作过经验研究,比较了公共企业与私人企业在生产相同产量情况下的生产成本,结论是私人企业的效率更高。由此可见,官僚行为从产出和投入两个方面迫使财政支出规模不断膨胀。

  从直观上看,上述分析简明易懂,但杰克森认为,对官僚行为的这种描述事实上不尽合理。官僚的效用函数要比尼斯克南所说的复杂得多。在很多情况下,官僚的动机是服务于公共利益,或完成公共职责,而不是通过预算最大化使其自身效用最大。

  尼斯克南模型把人们的注意力引向政府官僚行为的潜在配置无效率。批评该模型的人指出,尼斯克南模型过于夸张了,那些有公共责任感的官僚无疑是一种抵消力量,但这并不否认存在其他配置无效率的因素。此外,有些公共服务的消费者(选民)认为产量水平太低,而有些人认为产量水平太高,这一事实说明,在每个人都是共用品的数量接受者、中位选民决定共用品数量的情况下,不可能使所有人在任何时候下都感到满意。

  此外,从现实情况来看,特别是经济发达国家的财政支出增长的很大一部分是由转移性支出增加所致。由于这种支出对官僚机构没有什么直接利益,受益者是广大公众,故官僚没有明显的动力来增加这类支出。因此,财政支出扩张的这种制度-官僚解释实际上没有说明财政支出增长的最大来源。

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