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公共财政支出监管机制构想
 建立公共财政框架和规范的财政预算收支制度,已成为当前财政改革的主要目标和重要任务。与建立公共财政框架相适应,必须抓紧构建和完善公共财政支出监管机制。通过监管机制,并由其发挥其功能作用,确保公共财政得以切实、顺利的建立,并从而使支出监管机制成为公共财政框架下不可或缺的组成部分和中心环节,与其他相关性机制共同形成相互支持、相互制约、相互依赖的互动式公共财政体系。

  建立健全公共财政支出范围和标准体系是前提

  公共财政支出监管机制指的是在法律法规明确确立公共财政支出对象、范围与标准(非单一标准)的前提下,公共财政监管机构依据一定的监管方式与程序,对公共财政支出资金进行全过程、全方位的监控管理,从而预防和阻止财政资金运转、使用偏离预算轨道,确保公共财政支出预算指向的资金运转合法合规和安全高效使用的功能性制度、完整性工作系统。

  根据上述释义,公共财政支出监管机制的监管对象应该是公共财政支出预算指向(分配)的财政资金。它涉及支出范围、标准以及支出程序等问题,因而成为公共财政支出监管的中心点和着眼点。应该抓紧制订一套完整的、操作性强的公共财政支出范围和标准体系。明确不同级政府公共财政预算支出的范围与标准(非单一标准),建立法定规范的公共财政支出范围和标准体系,是搭建公共财政支出监管平台的基础性工作。这是一项涉及层面多、相关因素多的复杂工作,但它又无疑是公共财政监管机制能得以建立并有效运作的前提。

  科学分解和合理设定公共财政支出流程是着力点

  构建公共财政支出监管机制,必须根据财政资金的运转流程,对其进行分解和设定,“制造”出某些可控的环节,从而实现过程的可控性。比如,原有的“预算—拨款(使用)”过程一体化的粗放性流程,因预算编制机构与财政拨款执行机构同为财政预算部门,中间缺少过程控制,容易产生众多弊端。为此,要对“预算—拨款”一体化的流程加以改革和完善,对其工作流程和职责权限进行分解,并相应实现其可控性,为财政监管拓展出工作空间。比较科学的财政预算支出流程,应该是“预算—审核—支拨—审核—使用—审核”的循环过程,并在此循环过程中实行适当的职权分离,构成一种多方制衡关系。现在,财政国库集中收付制度、细化部门预算编制制度的实施,削除了旧体制的弊端,为建立新的科学的财政资金运行模式奠定了基础,同时也为公共财政支出监管留下了空间。这两项制度的实施,使预算编制部门与拨款机构分离,拨款机构也不与使用(用款)单位直接发生关系,再加上在这个过程中必须经过审核机构的审核,从而构成了“管钱”(预算部门)、“拨钱”(支付机构),“用钱”(用款单位)、“审钱”(审核机构)既相互独立、又相互制约的职能和程序相离相控机制。显然,作为公共财政支出监管机制的主要任务(这个任务必须由公共财政支出监管机构来承担),应当是通过规范的“审核”行为(过程)来体现“监”和“管”,并且将“监”和“管”贯穿于公共财政支出资金运作的全过程,保证公共财政支出监管机制能真正起到作用和健康运行。

  对公共财政支出的监管,应随财政支出管理制度改革的步伐逐步介入,目前应抓住对国库集中支付改革试点单位和试点项目财政支付监管、细化部门预算编制改革需要完成的基础性的监管工作,例如支出项目及定额标准、人员定编、公共工程及采购规范等,将监管平台的审核工作系统化、制度化和规范化,便于监管机制全面和有效地运转。

  健全完善公共财政支出监管手段是重要内容

  目前需对监管提供应有的法制手段,尽快出台相关法律法规,为监管提供组织保障和依法行政的基础,并且尽快制定相关的监管工作程序规章,建立提高监管效率的网络技术手段。当监管有了法制保障后,进行监管的建章立制的制度建设和先进的网络技术建设,建立完整的监管保障系统,是使监管走向法制化、制度化、规范化、高效化的必由之路。

  鉴于监管的法制手段一时难以到位,可考虑先行制定监管工作程序规范,并先行赋予临时监管机构代行使具体监管权,为开展监管提供工作指引,逐步完善监管机制所需的监管环境,促进财政支出管理制度改革进一步深化。

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