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义务教育财政转移支付的依据
内容提要: 公平与效益既具有矛盾性,又具有一致性,在义务教育财政转移支付过程中,这二者是统一的。无论是从公平的角度,还是从效益的角度,都应该加大对西部贫困地区地方财政的义务教育财政转移支付力度,促进地区间教育和经济均衡发展。

  关键词:义务教育;财政转移支付;公平;效益

  义务教育财政转移支付是指上级政府根据下级政府在其管理所辖地区的义务教育时所产生的财政缺口,对下级政府给予的用于义务教育发展的财政补贴。义务教育财政转移支付的直接目的是为了解决地区间义务教育财政的不平衡问题。从更深层次来看,其最终日的是追求义务教育的公平和效益,促进地区间义务教育均衡发展。在教育经济学中,义务教育公平是一种价值取向,它包括政府提供的入学机会均等、受教育过程中的机会均等和取得学业成功的机会均等三个方面。义务教育效益是指义务教育提高全民素质所产生的效果和利益,它包括经济效益和社会效益。

  一、义务教育财政转移支付应该坚持公平原则

  1.从义务教育公共产品属性来看,义务教育财政转移支付应坚持公平原则。

  根据公共产品理论,公共产品有两个主要特征,一是消费上的非竞争性(Non—rivalness),即某个人或群体对某公共产品的消费不会妨碍或减少其他人或群体对这种产品的消费,新增加的消费人数所带来的边际成本为零;二是受益的非排他性(Non—excludability),即某个人或群体在消费某公共产品的同时,无法将另外一些人或群体排除在该公共产品的受益范围之外。公共产品的这两个特征表明,对于社会上消费它的每一个人来说,公共产品无论是在机会上,还是在数量和质量上都是均等的、公平的。

  义务教育是通过立法规范受教育者家庭以及各级政府的行为。在普及了义务教育的地区,某个人接受了义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育,即义务教育具有消费的非竞争性;在提供了免费的义务教育的地区,不存在因某人没有或不愿付费就将其排除在义务教育的范围之外,即义务教育也具有受益的非排他性。义务教育具有很强的公共产品性质。厉以宁教授就把义务教育划为具有纯公共产品性质的教育服务,因为“接受这些类型的教育服务的人并不直接付费,而维持这些教育服务的费用则由政府的财政部门承担,不享用这些教育服务的人也需要为此支付费用(如纳税)。”因此,政府应该提供给每一学龄人口平等的受教育机会和大致均衡的义务教育资源。义务教育财政转移支付作为通过调节义务教育财政、调节义务教育发展均衡水平的一种专项转移支付方式,应该坚持公平原则。

  政府间财政转移支付的主要目的是为了解决财政不平衡问题。一是纵向不平衡,即当某级政府出现财政盈余的同时,另外一些级次的政府却面临财政赤字的现象;二是横向不平衡,即在同一级次上的政府间出现的一些富裕地区政府财政盈余,而另一些贫困地区政府财政赤字的现象。公共产品由公共财政负担,政府间财政的不平衡势必要影响到公共产品的有效供给。财政转移支付就是要使公共产品直接提供者之间的财政趋于平衡,从而保证公共产品的有效供给。义务教育财政转移支付,作为公共产品财政转移支付的一部分,其最终目的就是为了促进地区间义务教育均衡发展,因此,应该坚持公平原则。

  2.从我国的社会性质来看,义务教育财政转移支付应该坚持公平原则。

  我国是社会主义国家,“共同富裕”是社会主义社会的本质特征。我国幅员辽阔,民族众多,地区间经济发展和教育发展不均衡。而且,改革开放之初的优惠政策,对城市比对农村有利,对沿海比对内陆有利,进一步加剧了地区间的不均衡。根据世界银行专家的计算,按目前的国际标准衡量,我国的吉尼系数已由1985年的28.8%上升为1995年的33.8%,[1]收入分配不均衡的状况增长显著。

  按照人力资本理论的观点,教育不仅可以促进经济发展速度加快,也可以改善收入分配不公平的现象。今天,许多贫困家庭子女通过自身的努力以及政府和社会的帮助,通过接受较好水平的教育摆脱了父辈贫困的阴影。因此,义务教育财政转移支付,应该坚持公平原则,加大对贫困地区地方财政的转移支付力度,尽可能通过缩小地区间教育发展水平的差距缩小地区间经济发展水平的差距,使地区之间人们的收入分配相对均衡。

  3.从法律的角度来看,义务教育财政转移支付应该坚持公平原则。

  义务教育是国家根据法律规定,对适龄儿童、少年实施一定年限和一定程度的学校教育。《教育法》第九条规定,“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”第十条规定,“国家实行九年义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少午接受并完成规定年限的义务教育。”《义务教育法》第五条也规定,“凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应当入学接受规定年限的义务教育、条件不具备的地区,可以推迟到七周岁。”第十二条规定,“实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。”义务教育的各种法律法规,不仅规定了受教育者及其监护人的权利和义务,也规定了政府在实施义务教育过程中应承担的责任,即保障义务教育所需要的人、财、物等教育资源的有效供给。

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