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从居民收入看个人所得税制改革
 内容提要:我国居民收入分配的差距过大和个人所得税制改革未根本到位是经济增长速度趋缓的重要因素。应通过完善个人所得税制,诸如提高免征额、改变费用扣除标准、扩大征收范围、调整税率与级距等,遏制贫富两极分化,在保证社会安定的前提下,促进国民经济健康运行。
  [关键词]居民收入;个人所得税;免征额;累进税率
  改革开放以来,我国城乡居民收入水平有了很大提高。从1978~2000年,农民人均收入由134元增长到2250元,增长了16.7倍;城镇居民人均收入由316元增长到6200元,增长了19.6倍。在城乡居民生活质量迅速提高的同时,居民储蓄存款更是大幅度增加。1978年居民储蓄额为210.6亿元,人均不到22元,2000年底已达到64700亿元,人均5082元,增长了231倍。尽管形势喜人,但我国当前依然处于市场疲软,经济增长速度趋缓状态。原因固然是多方面的,我认为居民收入分配差距过大和个人所得税制改革未根本到位是至关重要的因素。
  一、我国居民收入和消费现状分析
  目前我国居民收入分配差距过大已是不争的事实,它体现在多方面。
  1.城乡居民收入差距逐渐拉大,尤其是农民收入偏低。由国家统计部门调查得知,1978年农民和城镇居民收入比率为1:2.36,2000年为1:3.53.根据基尼系数的测算,基尼系数的取值范围为0~1之间,其数值越小,表明收入分配状态越趋于平均。一般经验认为,基尼系数在0.2以下,表明收入分配处于高度平均状态;基尼系数在0.2~0.3时,为相对平均;基尼系数在0.3~0.4时,较为合理;基尼系数超过0.4时,收入差距偏大;基尼系数一旦超过0.5时,表明收入分配出现两极分化,它会引起众多的社会问题。改革开放后,我国原来的阶级分析已不复存在,但阶层之间的收入差距逐渐拉大,就企业家和下岗职工两个阶层收入而言,前者是后者的几十倍,甚至上百倍。世界银行报告指出,我国1978年全国人均收入的基尼系数为0.33,说明当时我国个人收入差距较小,到1999年基尼系数已上升到0.46,表明我国现阶段的基尼系数明显超过了国际上公认的合理水平。收入分配差距的扩大对城乡居民消费需求的进一步提高产生了制约作用。一方面具有较高消费倾向的中低收入者,由于其收入增长的限制使之需求增长潜力受到影响;另一方面,具有较高支付能力的高收入者,由于消费倾向偏低而减少了现实消费需求。结果难以形成与我国国民收入水平相适应的消费需求。
  2.城乡居民消费结构发生了显著变化。随着居民收入水平的提高,人们由吃、穿为主转向吃、穿、住、行、用并重,在注重物质生活消费的同时,也追求精神生活的消费,既要求消费数量的满足,又要求消费质量的提高。这就使得消费者能够灵活地根据消费对象的情况进行消费时间的选择。如果消费对象在质量和价格上达不到消费者的要求,他们宁愿推迟消费。据有关资料显示,2000年全国1000种主要商品中,供大于求的677种,供求平衡的312种,供不应求的仅11种,且多为专营专卖产品。潜在的农村市场启动不了,农民无力消费。加之现行的消费品大多不适销对路,反映未来消费趋势的消费品质量又不尽如人意,使一部分潜在的消费根本不能转化为现实消费需求。
  3.经济体制改革直接影响了消费结构和消费需求的形成。在我国经济体制转轨过程中,个人收入分配原则超越了单一的按劳分配,承认了非劳动收入的合法性,从而极大地调动了不同阶层经营的积极性,促进效率的提高。但我们必须承认,这种改革也使得非劳动收入在居民个人收入中的比重迅速膨胀,而非劳动收入的获取是有条件的,诸如选择职业的自由度、占有资产的多少、地理位置的优劣等。由于存在获取非劳动收入条件的差异,从而造成收人的多寡不一。不过这种差距在改革之初并不突出,因为在增加居民收人的同时,由政府或社会承担的一些支出项目并未相应的下放,居民无后顾之忧,使其消费倾向较高,不会产生消费需求不足问题。随着改革深入,原来由政府或社会承担的一些支出项目必然要部分或全部下放给个人,如医疗保险、住房、教育付费等,强化了人们将来支出增加的预期,使消费支出弹性进一步下降。况且我国享受社会保障面太窄,占全国人口约80%的农民几乎不能享受,城乡居民在享受社会保障方面的非均等性,也使得农民和城镇居民间的收入差距有所扩大。
  二、我国个人所得税制的完善
  由于我国居民收入差距越来越大,两极分化现象日趋严重,为避免引起新的社会震荡,必须当机立断对居民收入分配进行有效调节。征收个人所得税不失为最佳选择之一,我国第一部《个人所得税法》于1980年颁布实施,当时的立法宗旨主要是为了适应对外开放的需要,所规定的费用扣除额相对较高,我国公民基本达不到纳税标准。伴随居民收入的逐年提高,越来越多的公民跨入纳税人的行列,1994年我国又修订了《个人所得税法》,形成与国际惯例接轨的个人所得税制。该税法实施接近8年,有些规定明显时过境迁,必须进一步加以完善。
  1.提高免征额。1994年我国修订《个人所得税法》的立法精神是在确保财政收入稳定增长的前提下,加大对高收入的调节,为国民经济发展创造一个良好的社会环境。当时职工工资收入年平均不足3000元,月平均不足250元,绝大部分中低收入者都与个人所得税无缘。因此,把免征额确定在800元,确实能起到调节过高收入的作用。但时至今日,对免征额未作调整,很难与当前居民收入相匹配。据有关资料显示,2000年我国职工年均工资收入为9300元,月均780元左右,是1994年的3倍多。这说明,现行个人所得税的纳税人已涉及到大部分中低收入者。事实上,在城市生活的两个职工带一个孩子的三口之家,如全部收入在1600元以下,勉强维持日常生活支出尚可,遇到子女上学、购房、医疗等特定开支,难免会捉襟见肘。从征收数额看,来自中低收入者的个人所得税在全部税额中所占比例较低,这从居民储蓄的统计资料可以间接证明。目前我国20%的高收入者储蓄额占全部居民储蓄的80%以上,继续维持800元的免征额,对国家的财政收入意义不大,却加重了工薪阶层的税收负担,从长远看不利于社会的稳定。鉴于此,参照1994年免征额与职工工资收入之比(大约1:3),我认为应把免征额调高为2000元最宜。
  2.改变费用扣除方法。目前生计费实行定额扣除法,除造成我国个人所得税免征额偏低外,还存在着扣除内容笼统、扣除标准缺乏弹性等缺陷,既不考虑家庭因素,也不考虑通货膨胀因素,难以体现公平税负原则。公平原则要求国家在征税时,应使每个人的税收负担水平保持均衡,即所谓横向公平和纵向公平。横向公平的核心是经济能力处于同一水平的纳税人,应缴纳数额相等的税款;而纵向公平则要求经济能力不同的人应缴纳不同的税款,纳税能力强的多纳,纳税能力差的少纳。我国现行税法把所有应扣除的费用都包含在800元的基数中,表面上达到了横向公平,实际上,由于每一个纳税人所负担的赡养人口不一样,纳税能力不同却实行同样的扣除生计费用后缴纳同等的税款,这样操作的结果虽然简便易行,但很容易造成税收负担不平衡。因此应根据家庭结构重新设计生计费用扣除标准,并允许夫妻合并申报纳税。
  现行费用扣除方法以固定数额为依据,不与物价指数挂钩,使税制缺乏应有的弹性。一旦通货膨胀出现,纳税人的名义货币收入虽然有所增加,但实际收入并非相应增长甚至会有所减少,如果费用扣除未作及时调整,使个人所得税产生“档次爬升”,必然会加重纳税人的税收负担。尽管我国当前的经济处于通货紧缩状态,但由于我国近年来采取放松银根的货币政策,自1996年已连续7次下调利率并调低法定准备金率,使流通中货币量偏多。我认为,只要货币流通量超过货币需要量,过多的货币必然追逐过少的商品,如果不采取得力的措施,未来的通货膨胀势不可免。回顾我国20多年改革的历程,通货膨胀始终是困扰我国经济生活的主要因素。因此,为规范我国个人所得税制度,消除物价指数变动对税负的影响,应该实行费用扣除标准“指数化”。所谓“指数化”就是将个人所得税的扣除费用与物价指数挂钩,根据物价变动状况,定期调整扣除数额,从而消除物价指数变动对纳税人税收负担的影响,保证税收负担水平相对稳定。
  3.扩大适用范围。现行税法名义上规定对所有符合条件的居民纳税人和非居民纳税人都要征收个人所得税,但实际上对从事农、林、牧、副、渔业的近10亿人并未征收个人所得税,仅征农业税、农业特产税和牧业税。在农业经济结构调整较早,经济作物种植业、养殖业发展较快的地区,高收入者已占相当比重,说明现行农业税制不足以充分调节其收入水平,需要以个人所得税进行有效补充。对农业高收入者征收个人所得税,并未超越个人所得税立法精神,完全符合该法中有关纳税人的规定。由于个人所得税设置了免征额,可以将大多数农民排除在征税范围之外,不会增加农民整体的税收负担。
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