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 财政、公平与效率原则是社会主义市场经济条件下的税收原则,是我国制定税收制度和政策的理论依据,是支配税收制度、政策废立和影响政策运行的指导思想。在农村税费改革实践中,应注意体现税收原则,为保护农民利益、促进农村经济良性发展提供良好的环境。

  一、财政原则

  税收的财政原则是指税收应能为国家财政提供稳定充裕的财政收入来源。现代市场经济中,税收的收入分配功能和调节经济功能越来越受到重视,但是,税收仍然构成财政收入的主要来源。因此,在设计税制时,必须考虑税种的聚财功能。

  1.财政原则与农业税

  从我国建国后的历史来看,农业税在建国初期是国家财政的主要收入来源。当时为了减轻农民负担,鼓励农民的生产积极性,国家采取了轻税、增产不增税的政策。而且税率和计税常产一定就是几十年,如安徽省的税率和计税常产是1963年确定的,一直沿用到1993年。税率在一段时期内保持相对稳定是有道理的,但是据以征税的耕地常产则应该随着生产力水平的提高而适时调整。可是各地的计税常产与税率一起固定,这就导致了农业税实际税率随产量增加而下降的结果。到1994年,全国平均实际农业税率为2.4%.于是出现了这样一个问题:由于许多地方的乡镇工商业仍很薄弱,农业税收入太少,乡村财政无法运转,在上级财政不给予支持的情况下,只好向农民伸手。可以说,农业税的聚财功能随着农业生产的发展日渐弱化,而农民负担并未得到减轻,这与国家制定农业税率的初衷是相违背的。那么,是否应该提高农业税税率呢?笔者认为需要综合考虑。首先,在计划经济时期,国家通过工农产品剪刀差把农业创造的价值大量转给工业,农民实际负担远大于农业税率。而且,在如此长的时期内农民都担负着扶持工业发展的重担,又享受不到国家对城镇居民的各种的补贴,几乎没有能力对农业进行必要的投入,长期如此,为农业的健康发展埋下了隐患。随着粮食流通体制改革的进行,国家逐渐理顺粮食价格,使其与价值相符,农民种粮的热情刚刚有所恢复,不宜大幅度提高税率。其次,我国的农业基础仍然十分薄弱,尚未培养起抗拒风险、自我保护的能力;而且,加入世贸组织后,农业将要遭受的冲击不容忽视,国家应加大对农业的扶持力度,增税未免与此背道而驰。特别是1999年、2000年粮食价格走低,已经严重挫伤了农民的种粮积极性,2001年刚刚有所好转,一定要给农民足够长的恢复期,保证农业的平衡发展。最后,广大农民已经掌握了中央一系列减轻农民负担的政策,增税肯定会引起强烈的抵触情绪,导致农村社会动荡,与中央保持稳定的大局相对立。但这并不是说,农业税就应维护不变,而是要与其他改革措施相配套,在适当的时机调整计税常产,重新丈量土地,使得税率真正落到实处。

  2.财政原则与“三提五统”

  目前理论界比较统一的认识是:三提留的经济性质有别于五统筹,村作为集体经济组织向农民收取一定的“三提留”资金,属于农村集体经济组织内部集体与个体农民之间的分配关系,乡镇财政不得占用,而乡统筹作为提供本乡(镇)公共产品的资金来源,可以由农村社会公益事业税来代替其地位。安徽省以及河南省几个县的做法是:取消乡统筹费,取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,逐步取消统一规定的劳动工和义务工,改革村提留征收和使用办法,以农业部的20%为上限征收农业税附加,作为村提留。改革试点的实际情况是,新的农村税费征收办法带来了多方面的问题,最为突出的包括:(1)县乡财政的收支矛盾趋于尖锐化,表现为收支缺口较大,同时农村原来依靠“三提五统”支持的事业,如乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练等基本上都转移到乡镇政府的预算开支中,增加了财政的困难。(2)基础教育投入存在缺口。(3)村级公共职能的运转经费不足,“一事一议”难以操作。(4)乡村债务负担沉重,化解难度大。(5)逐步取消“两工”虽然有助于减轻农民负担,但也造成了诸多不便和新的矛盾。(6)五保户供养难以解决。从这些问题中可以看出,改革之后的农村税费无法保证乡镇财政的正常运转,而村作为集体经济组织也难以发挥作用。这一方面有对乡镇财政转移支付力度不够的原因,但更为重要的是,乡镇承担了过多的事权,但却没有相应的财权,于是出现了入不敷出的局面。当然,乡镇机构臃肿、个别地方干部吃喝之风盛行也是乡镇财力紧张的原因之一。所以,不能为弥补乡镇财政收支缺口而增加收费,而应通过增加对乡镇的转移支付,将本来由乡镇承担的事权变为由各级共同承担(根据各种公共品的受益范围确定由哪几级财政负担),将乡镇财政从困境中解脱出来。同时,必须精简机构,缩减乡镇行政开支。

  二、公平原则

  如何处理公平与效率的关系是任何分配政策都无法回避的问题,农村税费改革也是如此。在我国各种自然人纳税人中,农民是一个比较特殊的群体,表现在:第一,人数众多,八亿多农民构成了世界之最;第二,与其他自然人纳税人相比,农民直接向国家交纳农业税,纳税观念较强,而城镇中由于工商税收构成主要税收收入,来自个人的部分很少,再加上个人所得税漏管漏征严重,造成了大部分城镇居民纳税意识淡薄。农民纳税人人数多、纳税观念强的特点,决定了在处理农业、农村分配关系时必须把公平放在首要的位置。目前,农民税费负担不公主要表现在两方面:第一,农民承担了超出其受益范围的公共服务成本,也就是说,交了钱,却未享受到应有的服务;第二,农民之间负担不公平,存在着苦乐不均的现象。

  1.城乡之间的负担不公

  正如前文所述,建国以来农业创造的价值大量转移到工业中去,农民为工业的发展做出了贡献,但从工业发展乃至整个社会进步中获得的收益却远远少于城镇人口。城乡差别、工农差别的逐渐扩大便是城乡之间负担不公的表现之一。农村税费改革之前,乡统筹主要用于农村教育、计划生育、五保户供养、乡村道路建设、民兵训练等公共服务的提供。2000年安徽省取消了乡统筹,四川省双流县则保留了乡统筹和村提留。但是,无论是否保留乡统筹和村提留,乡镇的事权并未减少,原来以三提五统为资金支持的事业还要办下去,于是乡镇财力紧张的状况愈加严重。其原因并不在于乡镇收入太少,而在于乡镇承担了过多的事权。也就是说,乡镇所提供的公共服务的受益范围超出了乡镇,甚至是全国受益,尤为突出的是,乡镇承担了几乎全部的农村教育支出,这显然是不公平的。在我国大部分农村地区,农村教育支出主要是用于基础教育,即中小学教育,而不同层次的教育其效益的外溢程度是不同的,基础教育的外溢性最强,是全国性公共产品。在农村接受基础教育并不代表今后就要在农村就业,现实情况是许多农家子弟通过升学进入城市,不再服务于农业、农村,农村基本上得不到回报。也就是说,农村承担了城市劳动力的教育成本,这显然是不合理的。从全国教育经费支出来看,1997年农村小学生人数占全国小学在校生的69.7%,但只获得60.5%的财政性教育经费;农村初中学生人数占全国初中在校生的56.7%,只获得了48.7%的财政性教育经费。另一方面,农村公办、民办教师的工资支出占乡财政支出的比重在有些地区占到50%甚至还要多,而且越是落后的地区,比重越高。安徽省一项三县十乡镇的调查表明,教师工资占全部财政供养人员工资的比重平均为75.2%,最高达93.1%.基础教育、计划生育、民兵训练都是全国性公共产品,并不专属于某地方某部分居民的利益和事业,但这些事权主要由乡镇政府以及村负责。这无疑增加了农民的负担。

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