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深化我国税式支出制度的思考
内容提要: 税式支出概念在我国的提出和应用已有很长时间了,对于提高经济效率、改善资源配置状况、实现社会财富公平分配等都产生了积极作用。但实践中仍存在诸多不足,需要通过深化改革来加以完善。 
  关键词:税式支出;税收优惠;支出效益
  一、对税式支出的简单认识
  税式支出系英文“taxexpenditure”一词的意译,也有人将其直译为“税收支出”。它是政府为实现一定的社会经济政策目标,通过对基准税制的背离给予纳税人的优惠安排,税式支出在提高经济效率、改善资源配置状况、实现社会财富公平分配等方面具有积极的意义,因此,税式支出在国际上受到普遍的重视和采用。通过税式支出来促进社会和经济政策的实施,已经成为各国政府制定税收制度和税收政策的基本内容之一。
  众所周知,从20世纪30年代资本主义世界经济危机起,西方发达国家开始对经济实施大规模干预。表现在税收上,就是利用种种税收优惠项目的安排,通过向纳税人提供相应的财政援助,来实现政府的政策意图。这些税收优惠项目虽然同样要在税收制度中加以规定,通过税收制度的设计做出安排,但它毕竟不同于一般的税制条文。即它的目标并不在于向纳税人取得收入,而是要主动放弃一部分收入,向特定的纳税人提供财政援助,以此作为一种政策手段,调节和诱导社会经济的运行。
  随着政府越来越全面地卷入社会经济活动,在西方国家,此类税收安排的规模越来越大,以致于非常有必要在预算文件中反映并加以控制,否则很难全面准确地度量政府经济活动,同时也加大政府财政负担,甚至把财政拖入困难境地。于是人们很自然地提出了把税收优惠项目所形成的税收损失情况列入预算,并同政府直接财政支出统一加以管理的要求。税收优惠问题既已被从支出的角度加以认识,与直接的财政支出关肩而立,为把这种以税收优惠形式表现出来的、通过税收制度安排实现的财政支出,与一般的、直接的财政支出相区别,“税式支出”的概念也就生成并流行开来。
  我国引进“税式支出”概念,并将其作为税制改革一个重要课题加以研究,是20世纪80年代末的事情。目前,尽管对它的讨论仍在进行中,但是,中国的税制建设以及包括税制建设在内的财政税收实践,应当也必须应用税式支出这一有效的分析工具和制度创新,是大家公认的结论。
  二、税式支出优劣评价
  (一)优点
  1.税式支出相对于直接财政支出而言具有时效性。税式支出是在纳税行为履行时的直接扣除,没有资金流动的过程,避免了直接财政支出存在的因时间差异而形成的政策滞后现象,容易起到及时、稳定地发展经济的效果。
  2.税式支出比等额的直接财政支出能提供更多的优惠。很多的直接财政支出也要纳税,属于税前减免;而税式支出是税收本身减免,属于税后减免。
  3.税式支出在由税收所支持的经营活动的下级群体内部,资源的配置将取决于市场价格而不是政府的决策。政府的工作是保证对研究与开发的充足投资,而不是对应该投资哪个项目作出选择,不会干扰到投资项目的选择,而直接的资金投入将会干涉项目投资选择。
  4.税式支出因没有资金的流动,也使政府在实施中压力不象直接财政支出那么大,受财政收支干扰比较小,稳定性强,一般固定下来就不需像直接财政支出那样每年都接受审查和调整。
  5.税式支出的管理和遵从成本要比直接支出低。不需要象直接财政支出那样对资金需要专门收支、保管,也避免了在拨款中资金的流失。
  (二)缺点
  1.税式支出相对于直接财政支出而言具有间接性。税式支出是在形成政府收入之前就已发生的支出,是政府资金的一种“坐支”,是政府资金的间接支出;直接财政支出则是按照预算,通过国库账户的直接划拨。从这方面考虑,税式支出的间接性使得它在没有编制税式支出预算之前无须经过立法机关的同意,具有很强的隐蔽性,很容易导致政府对它的偏爱,形成税式支出过多的现象。
  2.税式支出的各种形式,如扣除、税收抵免、纳税期延迟、税率优惠等,往往只使那些有足够所得或税收负担的纳税人得到优惠,边际税率越高的纳税人受益越大,低收入者或绝对贫困者,根本达不到税收的起征点,更谈不上享受税收优惠。这个问题运用直接财政支出就可以解决。
  3.税式支出的使用为避税提供了机会,纳税人会不断加强对税收优惠的追逐,甚至大量的补助会分散到那些不应该享受税收优惠的人身上,即所谓的不该搭便车者成了搭车者,导致了税收流失。而政府为了满足财政支出必然加重税收,增加的税收将有部分是合法纳税人来承担,有碍社会公平,也减弱了税收政策实施效果。
  4.税式支出的管理权主要集中在中央,政策一般由立法部门制定,税法部门只负责执行,地方政府基本没有税式支出的管理权。而在分级财政支出大多由各级财政分级管理,自主安排,政策灵活性强。税式支出管理目前不论是横向管理还是纵向管理都很集权。
  三、我国税式支出的现状
  税式支出主要是通过税收优惠形式表现出来的。我国现行税收优惠总体成效是明显的,但也存在不少问题:
  (一)税收优惠规模过大,范围过宽
  税收优惠几乎涉及所有税种和经济、社会以及政法、军事、外交的各个领域。税收优惠的规模已经达到并超过了由基准税收制度带来的税收收入的规模,其中,商品税的税收优惠与商品税的收入大体相等,所有税的税收优惠则大大超过了所得税的收入规模。这不仅减少了税收收入,增加了税收的成本,而且对财政预算的安排形成制约,为财政经济的长远发展埋下了隐患。
  (二)税收优惠形式单一,方式不合理
  在实施税式支出政策的过程中,大多数国家采用了灵活多样的税式支出形式。其中,既有税率型税式支出,如按优惠税率征税或实行零税率;又有税额型税式支出,如税收豁免、优惠退税、全部免税、减半征收、税收抵免等等;还有税基型税式支出,如纳税扣除、盈亏互抵、规定起征点和免征额等;时间型税式支出如加速折旧也是大多数国家采取的重要方式。多元化政策手段的相互配合,避免了政策目标的模糊性和调节对象的单一性,可以更好地实现税式支出的政策意图。而我国现行的税收优惠按支出项目计算,95%以上的项目属于直接优惠(包括税额减免、盈亏相抵、优惠税率、优惠退税等方式),间接优惠项目所占比重不足5%(包括税前扣除、加速折旧、税收抵免以及延期纳税等方式),直接优惠往往会对一部分纳税人税收负担的过分减免,从而加深不同纳税人之间税收负担不公。
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