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摘要:
税收存在的必要性和必定性无庸质疑,由于税收的取得方式是由国家强制征收,因而使得人们产生出一种错觉,似乎公民向国家纳税仅仅是一种义务,而无任何权利可言,由此导致对纳税人履行义务的单方面追求,而忽略了纳税人权利的保障。这种思想不仅存在于征税人意识中,同时存在于纳税人意识中。庆幸的是自20世纪80年代以来,掀起了全球性的税制改革活动,几乎波及所有国家,人们的权利意识大大增强,各国也制定了相应的法律和制度保护纳税人的权利。我国的税制也进行了一次根本性的改革,对税务机关进行重新定位,建立了新的征纳关系。但由于“国家本位”思想根深蒂固,“义务本位”的观念仍在税收领域占据主导地位。虽有了权利意识,但对于纳税人权利理解不全面,特别在宏观层面上的权利被忽视了。现在,保护纳税人的权利已成为极富现实意义的社会问题和和法律问题。从法律制度上确立和保护纳税人的权利,消除“国家本位”、“权力本位”,建立“个人本位”、“权利本位”思想是发展市场经济的客观要求,是建立法治国家的方略在国家税收领域的具体体现,是评价中国法制化进程的核心指标。改变目前纳税人权利保护差的现状,杜绝征税机关乱收税收费现象,保护公民的人身财产权是本文的意旨所在。为此,本文首先从政治、经济学、法哲学三个角度论述纳税人权利的理论依据,接着详细介绍纳税人应是有了整体权利、个体权利以及国外关于纳税人的权利的规定。有权利没有保障则权利如同虚设。保护纳税人的权利应从纳税人和税务机关两方面着手,缺少任何层面都会出现漏洞 。而确立保护纳税人权利的指导思想,建立健全税收法律体系,是提高税收立法、执法、守法水平的重要保证法治则是该指导思想的具体要求。法治的要求是良好的法律被遵守,有良好的法而不被遵守同样不构成法治,确实保障纳税人权利应从税收法律当事人——税务机关一方着手,税收的无偿性、强制性决定了税务机关在税收法律关系中主动地位,税务机关的执法观念及方式决定了纳税人权利能否得到切实保障,改变征税机关的执法观念,建立健全税收征管体制和税务行政的监督制度是保障纳税人权利切实可行的必须采取的措施。


    关键字:纳税人权利 、理论依据、整体权利、个体权利、执法保障 监督保障 权利意识

一、理论依据

公民有依法纳税的义务,正如法国一句谚语所说的,死亡和纳税是任何人都不可避免的,这产生一种错觉似乎纳税是公民一项纯粹义务,导致对公民履行义务的单方面追求,而对其应有的权利却毫不关注,更不用提保护其权利。随着市场经济的发展,人们对税收的认识更加深刻并开始从税收的本质去研究思考税收相关问题,权利意识大大提高。特别是20世纪80年代以来,掀起了全球性的税制改革活动,几乎影响到各个国家,这其中普遍趋势就是重新审视纳税人在税收法律关系中的权利和义务,与之呼应,我国税制也正进行一场根本性改革,对纳税人权利予以关注,2001年5月修订后颁布实施的《中华人民共和国税收征收管理法》,首先在法律层面上集中表达了纳税人的权利。随后法学界、经济学界对纳税人权利予以普遍关注,但是不是说纳税人权利是因法律的规定而存在的呢?但追求根本纳税人权利的来源则可以追溯及近代议会对王权的约束,既不代表不纳税,那么纳税人的权利有何而来呢?可以从政治、经济、法律三大视角分析。

一)、从政治角度国民主权理论与纳税人权利
税收的存在与国家的存在有着直接的关联,税收是财政收入的主要来源,是国家维持和运转的“生命源”,从宏观和粗略整体上把握一国的全体国民组成的纳税人国民对国家的义务就是纳税义务,而权利义务是相伴出现的。因此,纳税人权利和国民权利有着本源上的关联。从国家视角看,纳税人权利就是国民权利在税收方面的体现。因此,寻求纳税人权利存在的依据,国家与国民的关系问题应是一个首要的并能有收获的途径。
国民是国家的主要组成要素,国民依赖国家存在和发展;但国民有与国家相分离,国民是国家的缔造者 是决定一个国家命运走向的最革命力量。而国家做为一个实体对国民进行管理、统治,对外享有独立的权力。这最高的国家权利就是主权,对于主权的归属是谁,国家和国民有两种不同的学说:国家主权说和国民主权说。国家主权说认为国家的最高义务是巩固和扩大自己的实力,个人和团体不能享有任何对抗国家的权利,国家为增进自己的实力可以牺牲任何人的权利。据此,国家的代表——国家机关有着绝对的权利。而与此学说相对,国民主权说认为,国民是主权的最好归属,根据社会契约论,国家不过是一些自由民以让渡部分个人财产权为前提,集中全体力量组成国家来保障每个结合者的权利,以社会公约赋予其生存和生命,以立法赋予其行动和意志,以纳税赋予其血液所形成的政治结合体,因此国家征税以国民同意为前提,以国民的需要为使用去向,因此纳税人权利中最为重要的权利据就是同意权和税收使用的监督权除此之外纳税人作为国民享有的一般权利当然不能少。

二)、公共产品理论与纳税人权利
自萨缪尔森明确提出公共产品概念以来,公共产品理论成了解释税收存在必要性的重要理论。公共产品是公共经济部门提供的用以满足人类公共欲望的资材,公共产品是相对私人产品而言的,具有非排他性非竞争性个人消费不会影响他人的消费质量,基于此公共物品不能由市场提供而只能由政府以非营利性掌握国家机器的实力以及国家宏观调空能力成为公共物品的提供者。而政府作为非营利性机构本身并没有收入来源,提供公共物品的费用只能由国民提供。于是征税权就成为政府的垄断权国民则以财产的部分让度作为公共物品享有的对价表现为纳税人纳税义务的承担。
公共物品理论深刻地揭露了公共物品的提供与纳税义务的对应性。承认国家课税权的理由在于容许或要求国家原则上应利用税收收入支应国家向人民提供的非国家机关或公共机构不得、不能、不会提供的公共产品和服务所需要的经费,其中不得提供之服务如国防,不能提供之服务如法院不会提供之服务如具有外部效应的产品如公共建设。可见人民对公共产品的需求产生了国家职能,国家职能的实现使税收成为必要 ,受益于国家服务的人民理应承担纳税义务以保障国家有机体的有效运转,根据社会责任原则也要求共同体的成员为共同体作出必要的牺牲和付出,这也是税收的道德基础。但这并不意味纳税人在税收的相应关系中 只是处于义务者的角色,处于被动地位。税收是国家运转的命运从这个意义上讲现代政治的全部意义 在税收的征收和使用 。国家享有征税权和用税权而作为纳税人则享有公共物品提供请求权,公共物品选择权。
在公共物品理论的基础上发展了税收价格论,该理论建立在 社会契约论和自由主义的国家观基础上,认为国家和个人是平等的主体国家向个人提供服务理应收费,税收是国家提供的公共物品的价格,国家和个人之间是一种交易关系。个人纳税就如在市场上买东西需要付费一样。税收价格属性的揭示使得税收双方具有平等地位成为必然的逻辑结论,纳税人 承担义务时享有权利也成为必然。公共产品;理论和税收价格属性及交换原理确立了纳税人的公共产品的选择权和公益权,若这种权利落实到计算的实处借助经济学家的分析工具分析特定的财政制度对集中选择个体行动的影响,从而说明不同的税收制度对个人参与公共选择决定时的影响。个人决定政府财政预算的适度规模以及财政预算的组成项目,从而控制了税收使用。
将税收似为公共物品的对价似乎与税收负担的能力原则不相一致,其实两者并不矛盾税收价格理论及公共物品选择理论的意义在于揭示税收征纳关系在经济学意义上的根本平等性说明税收双方的权利义务同在。这是税收权实现的过程也是纳税人权利的实现过程,这并不放妨碍税负分配上的量能分配原则的实现,不依据受益多少分配税负正是公共物品与私人产品的区别所在。因为公共物品的提供中还要预留基于秩序社会争正义的社会政策原则和经济调控原理发挥作用的空间,这正与国家主权原则相一致,体现国家似的整体性。
三)纳税人权利的法哲学思考
任何权利的实现都离不开法治的终极保障,法治既是权利的载体,其蕴藏的深刻理念又是权利分配的根源。法治的理念源远流长,法治根源在于权力制约的需要,柏拉图提出绝对权力导致绝对腐败,亚里士多德认为执法者合法执政是法治的最高精神 ,英国法学家洛克指出现代法治的要义不在于政府要维护和执行法律而是政府本身要遵守法律而不能不顾法律或从新制定符合本身利益的法律也即法治的要义在于法律 最高权威的确立。法治在税收领域的运用即税收法定主义税收蕴藏的核心理念是国家征税权的限制和纳税人权利的保障。英国法制史上的纳税人同意原则和美国的无代表不纳税的民主课税原则的含义旨在于纳税人的同意权没有纳税人的同意不得征税,随着国家只能越来越多国家对税收的依赖性与日俱增纳税人的权利也随着发展 。除了同样权以外更具有现实意义的是国家纳税支出的监督权国家享有的税收支出的权力同样应置于法律的规定和严格监督之下,国民作为纳税人享有的同意权和监督权是国家权力的前提与基础,国家职能越丰富纳税人权利就越凸现,所以纳税人权利配置应延伸至税收的支出领域。

二、纳税人的整体权利
一) 含义
纳税人权利分为 整体权利和个体权利,整体权利是纳税人仅以遵守符合宪法的形式承担纳税义务的权利,具体地说是人们以所纳付的税收是用于宪法所指向的福利、和平事业为前提并在其限度内按照宪法规定的应能负担原则承担纳付义务。纳税人的整体权利从纳税人的角度来看是纳税人的各项自由权和社会权等综合性权利,提出此概念旨在于人民主权的宪法原则在税收领域得以贯彻实行,使纳税人的权利 得以切实保障,若税务机关不按照法律征税并是对纳税人权利的侵犯,纳税人即使不能依特别诉讼程序提起诉讼也可以依一般的程序提起诉讼,变宪法上的纸上权利为实在权利。

二) 内容
1、 公共物品选择权
依据公共物品选择理论和税收价格理论,税收是国民享用公共物品而支付的对价,作为公共物品的购买者自然有权利选择所需要的商品即公共物品品种和数量的权利,也取得了选择税收项目和额度的权利如此税收的征收和支出其实就是公共选择的过程。所谓公共选择 就是指通过集体行动来决定公共物品的供应问题。公共选择理论运用在税收领域将国家的税收决策和个人、社会建立起内在的联系,这相对于传统理论的一切问题 由国家机关说的算更加民主科学 ,值得借鉴。
在向市场经济转变的过程中我国必须加强民主法制建设,特别是注重公共选择的民主化将 公共决策的制定与执行纳入法制化的轨道,完善决策机制和决策规则,而税收立法就属于公共决策,因此税收立法只有采取公共选择机制才能体现人民的意志,提供的公共物品才能满足人民的要求,实现“取之于民用之于民”。但是不可回避的是我国税收立法的公共选择性还很不完善,税收立法基本上不是经过选举制和投票规则而是取决于少数行政人员的决策能力有多大,行政部门领导在税收立法中处于支配地位,由行政机关制定的行政规章大大多余由人大制订的法律、法规,税法中过多的规定了纳税人的义务 而少权利,国家与个人根本就 不是平等主体,与国民主权理论相背。这样不仅严重侵犯了纳税人的权利而且会引起纳税人的反感,纳税人的 纳税意识大大下降,最终不但影响了法律的权威而且导致国家税收收入的减少,影响国家宏观调控,经济的发展,因此应该注重纳税人的公共选择权,税收立法应坚持民主公开原则。
2、 依法纳税权利
依法纳税是每个公民应尽的义务,但同时也是公民的权利,这权利就 体现在 依法上,依法纳税权利 从另一个角度来讲是对权力机关权力的限制,税务机关不能随意向纳税人征税,这是税收法定主义的要求。税收法定主义是说税收机关的权力,税收的税目,税基,税率都事先由法律作出规定而执法机关没有权力按自己的意志随意征税。征税主体在作出对纳税人合法权益产生不利影响的征税决定时,除法律有特别规定外,必须向纳税人说明其作出该征税决定的事实根据、法律依据以及进行裁量时所考虑的政策、公益等因素。否则公民可以行使拒绝纳税。我国宪法第56条规定:“中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务”学者对此看法不一,有学者认为此规定亦有税收法定之内涵,笔者认为经仔细推敲确有税收法定之含义但普通的纳税人根本 就发现不了而是将注意力集中在 义务二字,而且一找不到任何权利规定这使得纳税人心里不满,产生抵触心理。因此我国对税收法定主义应予以明确。笔者建议可以从以下两个方面考虑。一是从立法的技术角度应考虑运用怎样的语言在宪法中规定;二是在目前无法对宪法进行修正的情况下可以采取由全国人大常务委员会对《宪法》的56条进行立法解释或在制定税收基本法时予以规定。
 3、享受公平待遇的权利
所有的纳税人在法律上和道德上都是平等的主体,他们有权要求税收程序给予他们以平等的对待;如果税收程序没有给予他们平等对待,征税机关必须说明差别对待的理由。加拿大《纳税人宣言》规定,纳税人有权期望政府执行税法的一致性(无歧视性),并对那些试图逃避纳税义务的人保持严肃性。平等对待权要求:一是复数以上的当事人在税收程序中应当具有同等的权利义务;二是征税机关对相同的情况应当作出相同的处理,否则必须说明理由。平等对待权作为纳税人的一项程序性权利,其重要意义就在于保证税收程序以及通过程序而产生的结果符合“形式正义”的要求,以实现纳税人之间的负担公平。要求征税机关依法平等核定征收税款,实质上是对其自由裁量权的一种限制,也是对征税权力行使理性化所应当表现出来的一致性的提倡。在给定的条件或前提相同的情况下,通过税收程序而产生的结果应当是相同的,否则就容易使人们感觉到税收程序是任意的、反复无常的。从纳税人个体的道德权利的角度讲,平等对待权的一项重要要求就是一致性原则,相同情况同样对待不同情况差别对待,因为对同样情况的不同处理将会导致对个体的区别和歧视,产生不平等和不公平。但由于征纳情况的复杂性,征税活动也应有一定的灵活性,因之,量能课税原则在税法上得以适用。换言之,如果征税机关在某些情况下没有对同样情况进行同样对待,或对不同情况同样对待,应有解释这样做的充分理由。
4、对税收使用的监督权
国家财政支出主要是税收的使用过程,依据国家契约论国民将部分权利让度给国家是 为了获得国家的保护,因此国家的义务就是满足国民的要求,一些国家将福利国家看作征税的目的,我国取之于民用之于民也是这个宗旨。国家只是公民财产的托管人,国民将自己的部分财产交给国家并表示无偿的赠于,国民仍然是财产的所以者,当然享有财产使用的监督权,纳税人享有监督权不但有其理论依据而且有其必要性。征税机关是权力机关有权力就存在滥用的可能没有监督与限制的权力就会导致腐败这是权力的运行规律决定的,过去我国的财政支出无效益就是因为缺乏财政支出的监督机制导致大量的财政收入流失,因此建立财政支出的监督制度显得特别重要与迫切,为保证纳税人能够真正的行使对税收使用的监督权必须以立法的形式明确规定财政预算执行公开化,透明化和规范化的保障程序,明确规定民主监督的内容范围、程序和方法 ,明确规定财政预算执行者的行政责任 、法律责任和经济责任以及行政人员失执行为所应给予的行政惩罚。

三、纳税人的个体权利

税收作为一种公法上的非对待金钱给付,它的缴纳不可能是纳税人非常乐意的行为,因此,各国都赋予征税机关以相当的权力,以求征税的顺利进行。随着各国税收负担和纳税人数量的增加,法治和人权运动的发展,征税部门权力的日益强化,纳税人的权利保护问题也越发突出,而且从根本上说,税收的征收也是为了广大纳税人的福祉。税负应当公平,纳税人在征纳活动中的主体地位和权益应当得到保护,否则纳税人就会觉得税制不公平,纳税意识不可能真正树立。目前,纳税人权利保护问题已经得到各国和国际组织的广泛重视,有关纳税人权利保护的法律规定不仅散见于各种法律中,而且越来越多的国家制定了专门的纳税人权利保护法案、宣言和手册。例如,美国于1988年通过了《纳税人权利法案》(1996年进行了修订),加拿大于1985年通过了《纳税人权利宣言》,英国于1986年制定了《纳税人权利宪章》,OECD为其成员国制定了《纳税人宣言》范本等。2000年9月7日,在德国慕尼黑召开的国际财政协会全球会议上,各国代表对纳税人权利的法律保护进行了专题研讨,认为应当制定各国保护纳税人权利的最低法律标准,在适当的时机制定《纳税人权利国际公约》。由此可见,纳税人的权利保护是个世界性的主题,并且各国在纳税人权利保护上正逐渐趋同,即以法律的形式确认纳税人权利,保证纳税人在征税过程中得到公平对待、优质服务和救济等必要权利,例如,不受歧视、诚实推定、只缴纳合理税负、获得专业和礼貌服务、救济赔偿等权利。我国虽然长期以来不太注重纳税人权利的保护但于2001年4月28日修订通过的新《税收征收管理法》,在强化税务机关的执法手段的同时,将规范税务机关的征税行为、保护纳税人权利作为立法的重要指导思想,第一次在征管法总则中明确、集中规定了纳税人享有的重要权利,如获取信息权、保密权、减免退税权、陈述申辩权、救济赔偿权、回避权、监督权、受益权、接受服务权、程序拒绝权等,其中很多权利是首次规定在征管法中。新征管法的实施,使我国纳税人权利保护的立法进一步完善,为纳税人权利保护的执法和司法提供了法律依据。
1、 知情权

知情权是纳税人同意权的具体体现。是指纳税人有权了解与征税有关的法律规定、信息和资料。纳税人能知道自己为什么纳税,所纳税用来干什么。国际上都对纳税人的知情权做了规定。例如,OECD《纳税人宣言》范本规定,纳税人有权要求税务机关提供有关税制及如何运用税额测定方法的最新信息,以及告知包括诉讼权在内的纳税人的一切权利。这就要求征税机关要加强税法宣传,为纳税人提供优质、专业的纳税服务。在知情权中,一个十分重要的方面是纳税人享有被告知的权利。在法治国家中,任何人不应因为不知其权利而遭受损害。当纳税人的权利可能受到征税机关的不利影响时,他有被告知的权利。因为如果他不享有被告知的权利,他就无法采取必要的、有针对性的措施来保护自己的权利;同时,告知该纳税人有关信息,体现了对其程序主体地位和个人尊严的承认和尊重。美国《国内收入法典》第7521条b第一项规定,征税机关工作人员在第一次查询之时或之前,应向纳税人说明有关税收的调查程序及其程序上权利(有关税收核定事件)或说明有关税收征收程序及其程序上权利(有关税收征收事件)。《德国税收通则》第89条规定,当事人显然因疏忽或不知,未作成声明之提出,申请之送达,或所提出声明及送达之申请不正确时,征税机关应促使作成提出、送达或更正;征税机关于必要时,应告知当事人在税收程序中所享有的权利及应负担的义务。为了保证被告知权利的真正落实,征税机关应当认真履行照顾保护纳税人的义务,告知必须在合理的时间内进行,以便当事人有针对告知事项作出应对所必要的准备时间;告知必须包括与被告知事项有关的充分信息,使当事人能够充分地准备相关的证据以支持自己的观点或立场。为了保证纳税人享有知情权,还必须赋予纳税人有阅览卷宗的权利,它是纳税人在税收程序中通过抄写、阅览或复印卷宗和有关材料,以了解征税机关所收集的证据、适用的法律、作决定的动机、出发点、意见等,以便与征税机关做到“武器平等”。但我国在保障纳税人知情权方面有很大的缺陷。据调查我国有很大一部分公民不知道自己是纳税人,知道自己是纳税人的又不知道所纳税用来干什么,纳税依据更是无法知道,征税机关在征税过程中也不会告诉纳税人享有哪些权利。公民的感觉就是税务机关来征税要不就如数缴纳,要不干脆不缴,纳税人与税务人员之间形成敌对关系,纳税人视税务人员为收刮民脂民膏的恶霸,有的公民甚至故意妨碍征税工作,这样如何能提高公民的纳税意识,这其中税务人员同样要承担部分责任。确保纳税人的知情权要改变税务人员的执法观念,改变以往的管理者观念为服务观念,视纳税人我服务对象为上帝而不是被管理者。
2、.听证权

  听证权是指征税机关在对纳税人做出不利于他的决定之前,应当听取其意见,纳税人并有权为自己进行抗辩,即纳税人对于征税决定基础的事实和证据有表示意见的机会。听证权是纳税人在税收程序中应当享有的一项基本的权利,其适用的范围非常广,它也已为国际公约和许多国家的法律所确认。加拿大法律规定,在纳税以前,纳税人享有不受歧视的听证(调查)权。听证权的行使,可以使纳税人充分地参与到针对他的决定的制作过程中,防止征税权的滥用和行政偏私,使决定能够在对证据的质证、讨论的基础上形成。听证的种类很多,其中正式听证一般适用于对纳税人影响重大的征税事项,它是带有司法性的程序,而非正式听证程序比较简单,其形式就是表达意见并反驳不利于自己的观点。关于听证的推行,需要考虑的一个问题是权利行使成本。在税收程序的进行过程中,作为程序操作者的征税机关和作为程序参与者的纳税人都需要投入成本,只有当这些成本小于通过权利的行使而产生的利益,程序和相应的程序性权利才能得到正当化。但是,经济利益并不能涵盖权利的全部目的,例如个人尊严就很难以经济利益作为指标而衡量。因此,应当视具体情况权衡,其中审判型的正式听证的范围应当适当加以限制。

3、保密权
  保密权就是纳税人有权要求税务机关为纳税人的情况保密,而税务机关则付有应该为纳税人保密的义务。《税收征收管理法》第8条第2款规定、第54条第6项、第59条做出相应的规定,保密的事项范围一般认为应包括两个方面,一是纳税人的商业秘密,包括纳税人的帐簿、记帐凭证、报表、生产经营情况、客户往来资料、在银行的存款等,纳税人的商业秘密是纳税人平等参加商业竞争的筹码和手段,是使纳税人在竞争中处于有利地位的合法资源税务机关在税收征收管理过程中必然要涉及纳税人的商业秘密,若商业秘密泄露,必然会影响到纳税人的市场竞争能力,例如某税务检查人员林威,在对S软件设计有限公司进行税务检查时,因工作需要调阅了该公司的纳税资料,发现该公司的核心技术资料,正是其朋友金民所在的H电脑网络有限公司所急需的技术资料,于是就将S软件设计有限公司的技术资料复印了一套给金民,林威的这一做法给S公司造成了无可挽回的经济损失。 所以纳税人的商业秘密应该成为法律保护的对象,税务机关获得这些信息之后应该严格保守,若税务机关工作人员了解纳税人的情况后泄露出去造成纳税人损失的应承担相应的责任,如上述案件中的林威泄露了S软件设计有限公司的生产技术秘密,使S公司在竞争中处于不利的地位,并因此蒙受了不必要的经济损失,依法应受到严厉的处罚。二是纳税人的个人隐私,纳税人的个人隐私是纳税人为维护其人身利益和财产利益而不愿为外界所知悉的情况。税务机关应对其所了解的个人隐私保密,这是对纳税人个人权利的尊重和保护。

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