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财政监督浅析
             (一)
  财政是政府的分配活动,是政府从收入的取得、钱款的保管、支出的安排、钱款的拨付和使用直至最终报账等一系列过程的总和。所谓财政监督,就是依据既定的法律法规制度,对政府整个收支活动过程的每个环节和项目,甚至每一文钱所进行的监督,其实质是对政府权力的约束与规范,使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动。财政监督是财政管理活动的一个重要组成部分。财政活动是由政府所有的科层(包括附属于各级政府的企事业单位和其他机构,下同)以及其官员具体进行的,因而财政监督应当是对于政府所有科层及其官员收支活动的监督,而不仅限于对财政部门活动的监督。
  在市场经济下,任何社会活动和经济活动都需要监督,而财政活动又由于自身特点,更需要监督。
  财政监督不同于企业财务监督。企业(包括私人,下同)的活动是经济主体追求自身个体利益的行为。对企业财务的监督来自两个方面:一方面为了确保无数独立的企业活动形成有机统一体,需要政府制订相应的法律制度去约束企业的财务活动,由此产生的是企业财务的外部监督,这是社会通过政府对企业的规范;另一方面为了确保企业内部活动的规范有序,企业的所有者和经营者也必须制订相应的规章制度,去约束和规范企业内部各组成部分与人员的财务活动,由此产生的是企业财务内部监督,这是企业的自我规范。
  政府的活动是政权组织服务于社会公共利益的行为。对于政府财务活动的监督与企业财务监督有其相似之处:一方面,社会公众必须通过人代会制订相应的法律法规,去约束政府的财政活动,由此产生的是财政的外部监督,这是社会对政府的规范;另一方面,为了确保由各科层组织所组成的政府活动有机统一和规范有序,中央政府或上级政府及其财政部门,还需要制订相应的规章制度,以约束和规范政府各科层组织及其官员的收支行为,由此产生的是财政的内部监督,这是政府的自我规范。
  财政监督根本不同于企业财务监督,它们的主要差别有:
  1.约束经济权利与约束政治权力的差别。这是两者外部监督的差别。企业财务外部监督的根本点,在于它是政治权力对于经济权利的约束和规范。这是政治权力如何约束他人的问题。企业只是经济组织,只拥有经济权利。政府是凭借政治权力对企业财务进行监督的,这是政治权力对于经济权利的约束和规范。一旦建立了为市场所认可的法律制度,政治权力对于经济权利的约束和监督是相对有力的,也能够得到相对有效的执行。尽管经济组织为了自身利益的最大化,也可能弄虚作假、巧取豪夺等,但毕竟受到法律的规范和约束,而基本上只能通过市场交换来实现自己的目的,甚至弄虚作假和强取豪夺等也建立于经济权利的运用之上。此时政府对企业财务的监督,是“革”他人的“命”,其执法也相对容易下手。
  相反,政府财政外部监督的根本点,在于它是政治权力对于政治权力的约束和规范。政府是政权组织,它本身就拥有政治权力。对于社会公众和人代会依靠法律权威对自己活动的监督,政府及其官员总会情不自禁地以自己拥有的政治权力进行对抗。一旦政府权力强于法律权威,则政府将一方面不尊重人代会和社会公众,另一方面对企业则予取予与,滥用自己手中的权力以尽可能地搜刮社会财力,严重危害市场以至根本否定市场。此时社会要想以法律约束和规范政府行为,其遇到的抵制是强有力的,监督可能是软弱无力的。
  2.监督竞争主体与监督垄断主体的差别。市场经济是由无数的企业进行的,企业相互之间存在着平等的竞争关系,每个企业的活动都受到其他企业的制约,都必须服从自动形成的市场规则的约束与规范。政府对于企业及其财务的监督,只要从弥补市场失效的角度,形成统一的正式法律制度以规范企业行为就行了;主要的和基本的监督活动,实际上通过企业之间的相互约束与限制,以非正式制度的方式,通过市场的自动约束机制解决了。所以,监督企业财务活动来说相对容易。
  政府则不同。一个国家只能有一个政府,并不存在几个政府相互竞争和制约。政府内部结构是垂直的宝塔式结构,它的各科层组织及其官员都拥有一定的政府权力,都承担着部分政府职责,都从事一定的具体行政工作,它们相互之间是上下级的行政领导关系,而不是平等竞争的关系,社会从外部以法律形式约束政府权力有着巨大的难度,需要付出更大的努力。
  3.法律监督有无延伸至内部监督的差别。由于企业是独立自主的市场主体,因而企业能够独立自主地确定自身内部的监督制度和机构,采用自己认为适当的监督方式方法,只要它们不与既定法律法规相抵触就行了。这是企业所有者能够独立自主地拥有和支配企业活动的具体体现,是经济权利自我实现的基本内容之一。
  政府则不同。它是整个国家政权机构的组成部分,必须受到整个权力构架的约束与规范。我国的宪法规定人代会是权力机构,而政府只是权力机构的执行机构。为此,财政的内部监督,是在外部监督的约束下进行的,具有社会公众和人代会从外部对财政的监督向政府内部延伸的实质。这是整个国家的政治权力必须形成有机统一体在财政监督上的具体体现。
    (二)
  不同的经济体制有着不同的财政类型,形成不同的财政监督内容与范围。
  计划经济下不能说不存在财政的外部监督,如此时的宪法也规定了人代会是国家权力机构,而政府只是其执行机构等,绝对地说此时的社会公众和人代会不具备监督财政活动的能力显然是不确切的。但就具体实践来看,此时的政治权力格局中毕竟政府居于主导和决定地位,整个政治生活几乎只围绕着政府运转。在这种背景下,财政的外部监督更多只是名义上和形式上,真正存在并实际发挥作用的只有内部监督,外部监督只是内部监督的陪衬。换言之,此时的政府几乎是只依靠自我监督来完成财政的监督。
  财政监督的这种状况,是由计划经济决定的。作为国营企业,企业是国家的所有物,企业活动所取得的收益,都属于所有者即属于国家。此时财政收入几乎全部来自国营经济,其实质就是国家集中原本就属于自己的财务,财政支出则是国家在安排使用自己的财力。在这种背景下,企业和个人对国家财政活动是无权说三道四的。此时政府无须对缴款人负责,缴款人也无权决定和监督政府的财政活动。所以,尽管社会公众拥有法律上的主人身份,但实际上是无法监督政府及其财政活动的。此时有能力监督财政活动的只有国家自己。由于国家权力格局中政府居于主导的和决定的地位,又使得此时的财政监督只是政府的自我约束,是不受社会公众和人代会监督的。
  这样,计划经济时期的财政经济活动是否能正常运转,与政府是否能自我约束、自我克制直接相关联。当政府能自我约束和监督时,其财政活动取之有度、用之有法,财政经济活动就相对正常和平稳发展;反之,社会经济就难以正常发展,严重者还出现灾难性后果。大跃进和“文革”时期政府的为所欲为使国民经济崩溃,其中财政的过度集中和无序使用财力是直接的和关键性的原因之一。其后政府被迫进行的自我调整之所以能够很快扭转局面而走上正轨,很大程度上得益于政府对财政活动的自我约束和规范。
  市场化改革否定了这种性质的财政监督。改革使得企业和个人摆脱了行政附属物状态,成为独立自主的市场主体。经济基础的这种变化,根本改变了财政活动是政府集中和使用自己财力的状况,而逐渐显示出财政的公共性质,即此时的财政收入来自社会公众,来自纳税人;财政支出是政府在替社会公众、替纳税人用钱,因而必须按照他们的意愿行事。因此,所有的财政活动都必须对社会公众、对纳税人负责,都必须由他们来决定和监督。正是这种变化,使得此时的财政转变成为社会公众的财政,即公共财政。
  这种变化也就是财政监督模式的变化:首先,是社会公众和人代会对财政监督,即外部监督的逐步形成,并且其约束力度随着改革的推进而不断增强;其次,由于改革导致了政府职能、运行方式、制度构架等的不断变革与更新,也引起了财政内部监督的相应变化,形成了外部监督约束下的财政内部监督的新机制。于是,一个崭新的财政监督模式逐步形成。相对于旧的模式,新的财政监督的最大特点,就是财政成为社会公众约束政府活动,监督政府权力的关键性直接手段。它由财政的公共性所决定,反过来也具体体现了财政的公共性。市场经济是法治经济,市场化社会是法治社会。市场化改革正逐步将财政活动置于法律的有效约束之下,其中包括财政监督。然而,目前我国正处于体制转轨时期,法治社会也远未建成,它表现在财政上就是社会公众和人代会以及法律还难以有效约束和监督财政活动,财政的法律建设还很不完善,财政监督主要还是政府的自我监督和内部监督。这种状况,是由市场化改革艰巨性所决定的,也是财政制度公共化改革还没到位的具体体现之一。
  计划经济是依靠中央政府的高度集权来维系的,相应地,财政的内部监督也是以中央(上级)政府的集权和行政监督为基本特征的。它依靠中央政府对地方政府,上级政府对下级政府,各级政府对本级所属各部门各单位,上级主管部门对下级部门和单位,财政部门对同级兄弟部门和单位以及各级政府对本级财政部门的行政监督等等,来构成统一的财政监督体系。此时行政权力是构成财政监督威慑力的基本依据,监督是依靠行政权威和行政命令来贯彻的。
  市场化改革强有力地影响着财政的内部监督:一是改革的分权性质,使得地方政府、部门和单位的自主权大大增强,仅仅依靠高度集中统一的中央和上级的行政权威进行财政监督的传统模式,已难以为继;一是财政的外部监督正在逐步形成,各级政府的自我监督活动日益被置于社会公众和法律的约束与规范下,随心所欲的程度正逐步减弱。
  这种背景下的财政内部监督,关键是形成各级政府各自的自我约束力。此时中央政府的监督当然还需要,但更多的应当依靠地方各级政府去监督。否则在分权状态下,中央政府仍然要监督数以万计的科层组织的活动,显然是不现实的。为此,应当加强财政法制建设,提高财政法治化程度,通过宪法和财政法律,来约束与规范各级政府的自我监督活动。财政监督的根本出路在于法律监督制度的真正形成。
  20余年的改革,我国财政的内部监督已发生了重大变化:一方面,法律对财政的监督力度逐步加强,法律对财政内部监督的根本约束正在形成,财政的制度化建设也逐步得到法律的规范和加强,财政内部监督正在从人治状态向法治状态转化。传统的单纯依靠行政权力进行的财政内部监督,也逐步转到依据法律和制度的监督上来了。随着政府预算的逐步透明化,社会公众、社会舆论和人代会越来越多地参与到财政监督上来,越来越多地决定着财政活动,财政的内部监督也更为公共化了。另一方面,由于分税分级的财政体制逐步形成,各级财政活动的约束和监督将更多地由本级的人代会来进行,从而各级财政受到上级财政的监督将会有所弱化。这样,都表明在我国建立法律对财政内部监督是完全可能的。
  总之,我国财政监督模式的改革,其根本点在于:立足于财政的内部监督,按照市场化改革要求变革财政内部监督,同时将改革重心放在财政的外部监督上,全力推进财政法制建设,使整个财政监督法治化。
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