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我国税收超额负担变化、原因与对策——基于税收平滑模型的分析

  一、引言

  税收除了给纳税人带来以税款为计的税收负担,还会影响纳税人的行为,影响市场经济内在规范有序地运行,从而影响社会资源的合理流动和最优配置,造成社会福利的损失,产生税收的“超额负担”。如何降低税收的超额负担一直是税收学研究的重点和难点问题之一。

  1920年英国新古典学派代表人物马歇尔在其《经济学原理》一书中,详细研究了税收可能带来的效率损失,并首次提出税收的“超额负担”(excess burden)这一概念。随着数学分析方法在经济领域的应用,西方对税收超额负担的研究也进一步深入,如19世纪20年代的拉姆齐,30年代的霍特林,40年代的米德,50年代的科利特、黑格、利普西和兰卡斯特,60年代的哈伯格,直到以阿特金森、戴梦德、迪克西特、米尔利斯和斯蒂格利茨为代表的当代学者,几乎对税收的超额负担都有比较深入的研究,并提出通过优化税制来降低税收超额负担的建议。虽然最优税收理论由于其建立在严格的假设条件下(这些假设条件在现实中难以完全满足,因而这些建议大多难于实现),但却使人们对于税收超额负担的认识不断加深,这就为减少税收对经济的扭曲,提供了很好的指导。

  超额负担的研究者们认为,只要是征税,就不可避免地带来税收的超额负担。因此对于税收的超额负担,只能是想办法降低,而无法完全消除(除非取消税收)。一般认为,税收的替代效应会影响纳税人的选择,而收人效应不会影响纳税人的选择,但现实中(除人头税外)税收都不会只有收入效应而没有替代效应。所得税主要是收入效应,但在产生收入效应的同时,会引起纳税人在劳动和休闲之间的选择,从而也具有替代效应。一般性商品税在收入效应的同时,只要其征税范围没有遍及所有商品,则仍会产生替代效应。而且拉姆齐在1927年指出,一般性商品税并没有减少超额负担,相反加重了税收超额负担,因为,不同商品的供求弹性不同,相同的税率对不同的产品的供求影响便不同,为了减少税收的超额负担,拉姆齐提出了税率设计的“逆弹性法则”。然而,商品间供求弹性不仅存在差异,而且随时都会发生变化,因此,“逆弹性法则”在实践中难以实现。只能退而求其次,实行一般性商品税,一般性商品税在实践中有利于降低税收的超额负担。

  税收超额负担直接影响到一国经济的发展。以所得税为例,所得税会影响要素(劳动、资本等)的收益,造成对经济的扭曲,这种扭曲的大小与要素的供求弹性密切相关。因此,对于弹性大的商品或要素,对其征税要慎重。美国经济学家奥海宁(Ohanian)对英国和美国二战及其后税收政策对比分析表明,为筹集战争经费,英国政府采取了大幅提高所得税税率的措施,二战后税率又没有及时降低,从而导致税收对经济的扭曲巨大,在相当长的时间内其经济增长缓慢。而美国所得税的税率增幅很小,主要是通过发行国债来筹集收入,因此,对经济的超额负担很小,保证了美国经济的快速增长。20世纪80年代,在西方大规模的税制改革中,各国的经济学家将其与实践相结合,又提出了一系列的降低税收超额负担的具体措施。如“宽税基、低税率”的政策、降低边际税率、甚至推行单一税率,这些都意在降低税收的超额负担,促进经济效率。这些政策为80年代后世界各国经济的复苏和长期增长做出了贡献。

  与此同时,一批学者运用实证的方法,开始对税收超额负担进行测量,并在此基础上分析造成税收超额负担的原因,并对其加以控制。这种分析首先是从局部均衡开始的。哈伯格(Harberger,1964)最先提出了标准的超额负担计算公式,该公式表明,税收的超额负担与税率的平方和需求或供给弹性成正比。布朗宁(Browning,1976)从哈伯格公式出发,计算和分析了美国影响劳动供给税收的超额负担。芬德雷和琼斯(Findlay&Jones,1982)则分析了澳大利亚所得税、消费税和销售税的边际超额负担。然而,局部均衡模型的局限性也是显然易见的,即它没考虑税收变化对征税商品外商品价格和数量的影响,因而对经济的解释能力受到限制。将局部均衡模型扩大到一般均衡模型便成为现实的必然要求。一般均衡分析方法最早由哈伯格(Harberger,1959,1962,1966,1974)开创。贝勒德(Ballard,1985)采用多部门、跨时期复杂的可计算一般均衡模型(CGE),计算了美国所有主要税种的边际超额负担,认为得到1美元税收的边际超额负担介于17—56美分之间。斯卡利(Scully,1995)估计美国1949—1989年每美元税收收入的净损失平均是2.17美元。在我国利用可计算的一般均衡模型目前尚存在一些困难,主要是我国尚未建立起大规模、多部门、多税种的动态的CGE模型,模型分析所需的投入产出数据并不完整,模型理论和技术本身也有一些不完善的地方。因此,本文拟避开运用复杂的CGE模型来测量税收的超额负担,而采用巴罗所提供的衡量税收超额负担的公式来分析。

  巴罗研究了政府如何使其在获得收益的同时对经济的扭曲最小,他在研究中给出了税收对经济扭曲造成超额负担的公式。巴罗的公式对于分析宏观税率变化对经济造成的超额负担比较直观,此外,税收平滑理论也给出了降低由宏观税负带来的税收超额负担的政策建议。因此,本文将利用巴罗的税收平滑模型和理论来分析宏观税负变化对我国经济扭曲效应,并在此基础上分析其原因及对策。

  二、税收平滑模型

  著名经济学家巴罗(Barro,1979)总结并正式提出了税收平滑(Tax Smoothing)的理论模型。他认为,税收会影响投资和劳动力生产,从而对经济产生扭曲,增加经济发展成本。巴罗假设政府在制定财政政策时,希望将税收对经济活动的歪曲和成本降到最低。政府应该选择一种税收平滑的政策,以减少税收的超额负担,否则税收政策对发生经济扭曲的边际成本将不断升高。

  巴罗的研究是从政府如何使其在获得收益的同时对经济的扭曲最小开始的。其假定增加TI税收的扭曲成本公式如下:Ct=Ytf(Tt/Yt)其中,f(0)=0,f´(·)>0,f″(·)>0,Ct为t时期的扭曲成本,Tt为t时期的税收收入,Yt为t时期的产出。从公式中可见,Ct随Tt/Yt的上升而上升,且速度递增。政府所面临的问题是,在满足整个预算约束的条件下,即未来各期税收的现值应该等于初始的债务存量与未来各期政府支出现值之和(政府长期内实现预算平衡),实现税收的超额负担最小。假定在t时期内减少△T的税收,而在t+1时期增加数量为(1+r)△T的税收,而其他时期税收保持不变,要使其不影响政府收入的现值,则要求这种变动导致的边际利益(MB)和边际成本(MC)必须相等。如果初始政府正在满足其预算约束,那么这种变动之后,它仍将继续满足该预算,即Tt/Yt=Tt+1/Yt+1

  上述数理推导告诉我们,增加税率会导致税收对经济发展的边际成本增加,因此,为了避免税收对经济的成本增加,我们应该保持税率的相对平滑,即税收收入与产出比率保持不变,以防止因为增加税率而产生的经济效率的降低,从而保证经济的长期稳定发展。对税收平滑的破坏,会增加对资本收入征税,降低资本投资的回报率,投资的低回报又会降低投资总量,从而降低生产性投资和资本的增长。生产性投资的低增长意味着新增生产设备和设施的减少,这些影响最终导致经济长期增长的减慢。税收平滑的破坏,还有可能提高商品的价格,商品价格的提高不仅会破坏整个价格体系的平衡,还会降低消费,并影响到产品在国际市场上的竞争力,从而影响一国经济的发展。这样,税收增长在满足财政收入的同时,也对经济的长期增长产生制约。

  税收平滑模型还告诉我们,当财政支出占经济产出总量比重预计会发生变化时,政府财政盈余或赤字的出现是合理的。最明显的财政支出占经济产出总量比重预计会发生变化的例子就是战争或经济萧条。为了保证经济的效率和增长,政府应该保持税率的相对平滑并通过发行债券来满足财政收入,在财政支出和总体经济回到正常轨道后,逐渐消化因为发行国债而产生的赤字。税收平滑模型精辟地总结了税率、国债和赤字之间的关系。它也因而成为宏观经济学中一个十分重要的基本定理,并已经成为西方主要发达国家制定财政政策的重要依据和主要指导方针。

  从税收平滑定理中,我们可以得到很多重要的启示:

  第一,从税收超额负担的公式中,我们可以看出,税收超额负担是税收负担和产出的函数。由f″(·)>0可知,税收超额负担变化比税收负担变化的速度还要快,即增加税率将导致超额负担以更大的速度增加,而降低税率将导致超额负担以更大的速度减少。当税收平滑时,税收超额负担随着产出的增加而增加,且保持同样的速度。也就是说,随着经济的增长,经济必然要承担由税收带来的超额负担。

  第二,税收平滑的前提是政府的初始收入规模合理,这一规模符合其经济社会发展的需求,能够满足财政支出的需要。在此前提下,税收应该保持平滑,其收入规模随产出的增加而增加,但税收收入与产出的比例,即税负保持不变。如果税收收入超出合理的规模,则超出的税收会对经济产生更大的超额负担,而这一超额负

担是经济不需要付出的代价。这时,政府应该通过降低税负使税收规模回到合理的范围内。如果税收收入还没有达到合理的规模,则在税收收入向合理规模趋近的过程中产生的超额负担,则是一种合理和必要的付出,是不必担心的。

  第三,在同样的收入量的情况下,不同的收入结构也会产生不同的超额负担,因此,即使在收入规模不变的情况下,还可以通过结构的调整来降低税收的超额负担。也即通过税制优化,来降低税收超额负担,这种优化的过程中会出现不同税种、一个税种内部来自不同税源的收入结构发生变化,导致税负有增有减,在税负增减的过程中,税收制度更加优化,税收超额负担进一步下降。

  第四,由于税收保持平滑,因此对暂时性的财政支出增加,政府应该采取税收以外的其他方法来筹集资金,如发行国债。在经济获得增长之后,再逐渐消化政府债务。而不应该采用增加税收的办法来应对暂时性的财政支出,从而避免对经济的不利影响。

  这些启示,有利于我们制订税收政策,优化和改革税收制度,处理财政支出、税收和债务间的关系。

  三、宏观税收超额负担的变化与成因分析

  在巴罗的税收扭曲成本公式中,函数f(·)的具体形式并不知道,但其性质可知,即f(0)=0,,该公式及其性质与哈伯格给出的计算税收额外经济损失的公式在性质上相同,只是形式上有些差异。哈伯格的公式在西方获得了广泛的认同,并被大量地用来测算税收的超额负担。但巴罗的税收扭曲公式作为税收平滑模型中的一部分,与税收平滑模型一起具有更大的解释力,因此,本文中仍采用巴罗的税收扭曲成本公式,并认为税收扭曲成本与税率的平方成正比。巴罗给出的公式无法算出税收超额负担的绝对数值,却可以计算出不同时期税收超额负担的相对数值,并从中看到税收超额负担变化。为此,本文以1995年为基期,将各期宏观税率、平滑税收下各期税收扭曲成本、实际各期税收扭曲成本与基期的宏观税率、平滑税收下基期税收扭曲成本、实际基期税收扭曲成本进行比较,并将基期的变化率定为1,从而得到各期宏观税率变化率、平滑税收下税收扭曲变化率、实际各期税收扭曲变化率。

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