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我国分税制的评述:基于地方财力实证分析的结论

  一、分税制的国内外文献评论综述

  20世纪以来,世界各国普遍出现了财政分权(fiscal decentralization)的趋势,全世界人口超过500万的75个转型经济国家中,84%的发展中国家正致力于向地方政府下放部分权力(Dillinger,1994)。与此同时,对财政分权的争论也一直不断,无论理论还是实证结论,都有不同看法,在财政分权的理论文献方面,以Oates(1972)等为代表的传统观点认为,地方政府具有信息优势,能更好地代表本地区居民的偏好,因此,中央向地方转移财权有利于提高经济效率,加快地方经济发展,进而推动全国经济增长。蒂博(1956)的用脚投票模型、布坎南(1965)的俱乐部模型等开创性工作也勾画了地方政府在资源配置方面的优势,标尺效应、权力制衡等观点也认为,分权经济下政府部门之间的竞争能够提高政府运作效率,削减预算赤字,防止权力滥用。另一方面,质疑财政分权作用的声音并不鲜见,他们认为中央政府具有规模经济优势,能够避免外部效应的潜在成本,适当的集权反而有利于经济增长,财政分权只有具备一定的条件,才能发挥其积极效应,例如良好的民主机制,充分的地方自治和健全的机制安排等,但现实很难满足这些条件,尤其是发展中国家,民主法制建设存在很多漏洞,财政分权的信息沟通渠道不畅通,地方政府的寻租行为难以避免。

  不仅理论研究众说纷纭,分权的实证研究也呈现出多元化局面,Xie、Zou和Davoodi(1999)对美国经济的实证检验发现财政分权对经济增长有负面影响,而Akai和Sakata(2002)的研究却支持传统财政分权有正作用的观点;Zhang和Zou(1998)对中国经济的研究与Davoodi和Zou(1998)对46个国家的研究,都表明发展中国家财政分权与经济增长之间的关系为负;与之相反Lin和Liu(2000)的研究表明,财政分权推动了中国经济发展。直到今天,财政分权仍然是公共经济学研究领域和政府决策部门的重大课题之一。

  我国自1994年建立分税制以来已历经十余载,实行的初衷是为了明确各级政府的事权与财权,规范政府间财政分配关系,增强中央政府宏观调控能力等。关于我国分税制的效果,国内存在争论,贾康(2006)坚持认为“分税制适应了市场经济的客观要求,是‘两位一体’地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系的理想制度安排”,张晏与龚六堂通过采用各种财政分权指标度量财政分权与经济增长之间的关系彼此一致性,在两级分权的基础上,对28个地区1986—1992年和1994—2002年进行对比研究,结果发现“分税制改革显著地改善了财政分权对经济增长的影响。改革前我国财政分权与经济增长之间存在显著的负关系,而1994年后财政分权对经济增长的影响显著正”。而尚铁力(2002)认为“地方政府对中央政府的政策制度设计与执行存在着信息不对称性,而这种不对称性所带来的效率损失会使财政分权的效果大打折扣”。美国财政学会主席罗依.伯尔(Bahl,Roy,2005)对中国的财政分权问题提出了一个重大命题:“中国的财政分权到哪一级?”,反响激烈。周文兴(2006)通过对中国建国以后的计量历史进行考察,发现“考虑速度和程度的财政分权与经济增长有惊人的相关关系,而通常认定的80年代中期进行的财政分权改革和90年代中期的分税制改革只不过是一个历史阶段延续问题。从长期来看,财政分权对经济增长具有正面影响,但不排除中短期出现对经济增长产生负面影响的可能。”

  本文试图从地方的实际情况出发,以江苏省为例,对1994年实行分税制以来的江苏财政收入情况,从总量、结构进行分析,以实证结论作为依据,尝试从收入角度来评价我国推行分税制的基本现状,仅供参考。

  二、基于分税制框架下的江苏财力实证分析

  本文通过采集分税制改革以来江苏省各级政府的财政数据,进行整理与计算,从总量与结构两方面,对江苏省财力问题进行分析。

  (一)江苏财力总量分析

  1.江苏近10年来的财政总收入基本情况

  财政是国民经济的综合反映,经济决定财政,财政反作用于经济,这是财政与经济关系的一般原理。1994年以来,我国为理顺中央与地方的财政分配关系,对财政体制进行了重大改革,整个财政体制框架一直延续至今,相关数据显示,近10年来是江苏省经济与社会发展最快的时期,其财政收入的情况如表1、图1和图2所示。

 

  从表1、图1和图2数据所显示的结果看,江苏省1994—2004年财政总收入总体情况呈现以下特点:一是绝对量呈扩张态势,2004年是1994年的7.6倍,年平均增长23.6%,高出全国财政收入17.9%的增长水平,且大多数年份的增长速度都快于全国水平;二是财政总收入占GDP的比重总体呈现上升趋势,但各年度的这一比例均低于全国平均水平;三是总量规模占全国财政总规模的比例不断上升,近两年来占到国家财政的近10%水平。江苏省近10多年来财力的这种变化,是该省改革开放所取得成果的具体体现之一,与其经济实力不断增强密不可分。

  2.江苏省近10年来本级财力情况

  按照分税制的要求,我国大部分地方所集中的财政收入总额中,有一部分是要按一定的标准上划给中央政府,由中央政府来调配使用。由于各地区的经济差异以及适用的政策不同,各地区上划中央的收入规模会不一致,就江苏省而言,其实际情况如表2和图3所示。

 

  从表2和图3的数据所显示的结果来看,1994—2004年期间的大多数年度,江苏地方本级收入占其全部财政收入的比例都低于60%,最低为47%,最高为63%,也即说明江苏省是财政上划的重要省份,而考虑到中央财政对江苏省的转移支付情况,这一期间江苏省财政净上划率变化不大,维持在25%左右的水平,这从另一个侧面也说明,近年来江苏地方税收收入规模有较大的增长。

  3.江苏省近10年来财政总收人与GDP的弹性分析财政收入的集中程度与很多因素有关,其中经济总量是一个重要因素,从国外的相关文献来看,财政收入增长是否合理以及财政体制是否健全与完善的问题,可以用收入弹性来分析,江苏省近10年来的财政总收入弹性系数情况如图4所示。

 

  图4数据显示的结果看,1994—2004年期间,江苏省财政总收入对GDP的弹性系数大多数年度均大于1,表明在这段时期里,江苏省财政总收入的增速快于其当年GDP增速,但各年度的弹性波动较大,呈现振荡走势,最大弹性系数为3.34,即GDP增长1%,财政收入增长3.34%。全国这一指标近10年来也呈现振荡态势,但近10年来江苏省收入弹性平均水平与全国平均水平却近乎相等,前者为1.74,后者为1.75,这说明,近10年来江苏省财力得到了极大地增强,但从全国范围来看,其财政收入对GDP的弹性是适当的。

  (二)江苏财力结构分析

  1.财政收入的形式构成分析

  2007年开始实行新的政府收支分类改革以前,我国财政收入被定义为纳入预算管理的政府收入,从其形式上看,主要由税收收入和其他收入构成。近10年来江苏省财政总收人中这两钟形式收入的情况及变化如表3所示。

 

  表3数据显示的结果表明,一是江苏省财政收入中税收收入占主体地位,符合我国目前财政收入形势现状,但税收所占比重低于全国水平(基本维持在90%以上);二是受国家政策影响,江苏财政收入中税收所占比重呈现下降的态势,即1994年以来国家多次对预算内外资金的范围进行了调整,逐步扩大了预算内收人的范围,将以前没有纳入预算管理的政府基金纳入预算来管理,从而使税收收入所占比重下降。

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