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税收制度变迁成本分析
  我国新一轮税制改革是由于制度环境和制度内在因素发生变化,导致税制运行成本和效益不均衡,必须通过制度变迁,使税制趋于均衡的变化过程。制度变迁的过程是制度产生、替代、转换与交易的过程,实质上是一个成本与收益比较的过程,只有制度变迁的预期收益大于成本,制度设计者才能既有动机又有能力实施制度变迁,所以制度变迁的成本是制度变迁中的一个关键因素。
  
  一、我国新一轮税制改革中制度变迁成本分析
  
  (一)税制变迁对制度安排的路径依赖成本
  
  新一轮税制改革制度安排的路径依赖在一般意义上表现为制度变迁过程中的成本,更深层次的表现为在制度变迁中因解决各种不同利益集团的利益冲突而付出的代价,也可表述为摩擦成本。
  
  1.潜在纳税人利益集团的利益。我国新一轮税制改革的基本特征为:在确保国家财政收入稳定的前提下,在年度和税种之间统筹安排增税和减税的改革措施,实行结构性调整的税制改革。其一,这种增税和减税相结合的结构性税制改革,使一部分纳税人因税负降低而取得利益,另一部分纳税人则利益受损。比如目前我国已经取消了农业税,提高了个人所得税费用扣除额,这会使相应的纳税人得到利益;未来可能开征的物业税,将会增加一部分纳税人的税收负担;其二,内外资企业所得税法合并后,内资企业因所得税税率降低而整体税负下降,外资企业却因部分税收优惠被取消而获利减少,产生心理失衡,因而可能减少在我国的投资。
  
  2中央政府和地方政府的利益。新一轮税制改革带来的中央和地方政府的利益问题表现为:其一,结构性调整的税制改革使税收收入在一定期间相对下降可能会给中央财政和地方财政带来压力,这种压力在中央和地方之间如何化解,比如增值税的转型改革,将会形成中央和地方的利益矛盾;其二,由于新一轮税制改革将在中央和地方之间进行税种的重新划分,致使地方政府和中央政府之间形成利益博弈局面。
  
  3.多种利益集团的利益。在税制改革过程中,除了涉及上述利益集团的利益外,还会出现多种利益集团共同博弈的问题。以我国开征燃油税为例,作为“费改税”的改革措施,政府早就提出了改革设想,并制定了改革的方案。但时至今日燃油税仍未开征,除了近年来油价上涨的原因外,重要的原因在于与该项改革有关的原有利益主体不愿放弃既得利益。在利益均衡没有打破的状况下,博弈的结果只能表现为路径依赖。
  
  (二)完善税收征管环境及提高税收征管能力的成本
  
  1.税制变迁及税制运行过程中的社会环境。税制变迁及税制运行过程中税务部门征管的社会环境,即税制变迁的外部环境决定着税收征收成本和税制变迁成本。主要包括:其一,公民纳税意识。良好的公民纳税意识,是新税制运行正常的条件。其二,经济组织财务管理规范化程度。经济组织财务管理规范化程度是指财务会计核算体系的完善程度,这将决定纳税人有关经济业务反映信息的真实程度,决定纳税申报的真实程度,决定新税制运行的效果和成本。其三,社会信息管理水平。税收征收管理的水平和质量主要取决于社会化信息共享程度。只有在国家统一立法之下,达到社会化信息共享,税务部门对纳税人与纳税相关的经济业务信息分析和控制才能有可靠来源,保证税源监管到位。其四,社会金融管理水平。在没有完备的社会信用管理体系之下,大量的现金交易,使税务部门对纳税人的资金流无法控制,一方面会形成地下经济,另一方面会产生税收流失,使税制变迁的随机成本上升。
  
  2.税务部门的税收征管能力。税务部门的税收征管能力,实际上是税制及税制变迁的征管内部环境,新一轮税制改革必须考虑对这种能力的路径依赖。税收征管能力主要包括以下因素:其一,税收征管模式。它是税务部门为了实现税收管理目标,由税收征管中的征管组织机构、征管人员、征管形式等要素相互作用形成的组织形式。科学规范的税收征管模式,表现为税务部门较高的征管能力,将降低新税制的运行成本。其二,税收征管信息系统。对纳税人偷逃税问题的控制主要取决于税务部门获取信息的渠道和质量,以及对信息进行分析和处理的手段和水平。其三,税务人员工作努力程度。税收制度能否有效执行,在很大程度上取决于税务人员的执法能力、政策水平以及工作自觉性。
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