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完善地方税制是化解地方财政境当务之急
[摘要]当前我国地方财政运转普遍存在困难,本文从我国地方财政困境的现状入手,着重分析了这种困境形成的制度根源,提出了完善我国地方税制,解决这一困境的政策建议。

  一、当前我国地方财政运行普遍面临困境

  我国1 994年进行的分税制改革,本着提升中央财政收入在总财政收入中的比重,增强中央宏观调控能力的思想,对中央和地方财政收支都进行了调整和界定,使得1994年成为地方财政收入大幅减少的一个分水岭。1994年分税制改革以后,在中央与地方的事权划分变化不大的情况下,中央财权大幅提高、地方财权大幅降低,1994~2006年期间中央事权平均为30%、地方事权平均为70%;中央财权平均为52%、地方财权平均为48%.这种情况造成了中央与地方的财政自给能力系数之比发生较大变化:1979~1993年中央政府与地方政府的财政自给能力系数比是0.77:1.06到2006年这一比例就变成了2.05:0.60.

  随着改革的深入发展,地方政府越来越多地承担起促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国有企业亏损等各方面的责任,加之庞大的具有刚性特征的办公和人员经费支出,地方财政支付负担沉重,其中一个重要的标志就是地方财政自给率自1994年以来不断下降。地方财政自给率是衡量地方财政运行状况的重要标志,1993年以前,我国地方财政自给率已经显示出逐步回升的态势,到1 993年已经达到102%,地方财政不仅可以保证自己支出的需要,而且略有剩余。从1994年开始这一指标逐年下滑,1994年跌至59%,2002年仅为56%,到2004年地方财政自给率也只有59%.地方财政收支存在巨大缺口,财政赤字压力日益上升,地方财政运转普遍面临着巨大的困境。尤其值得注意的是,由于分税制改革以及其他一些原因,我国的政府财政收入形成了向上级政府集中的格局,越到基层政府,财政困境就越明显。为了摆脱这种困境、大多数地方政府采取了各种手段,其中也包括变相发债等违规手段,据《2005年中国农民发展报告》提供的资料表明:乡镇债务问题已经严重影响到农村基层政权的稳定和农村基层组织的管理。截至2005年,全国县乡镇政府的显性负债就已高达4000多亿元,个别乡镇债务高达亿元,全国乡镇平均债务在400万元左右,而这些数据中还不包含村级债务。有专家估计,全国的乡村债务总额估计不会低于6000亿元,甚至可能已经突破了上万亿元,占全国GDP的10%左右,占全国财政总收入的30%~50%,大大超过了长期建设国债的总负担。这些制度外的举措带来了各种社会经济问题,给财政总体运行埋下了巨大的隐患。

  二、地方税制设计不合理是分税制体制缺陷的突出表现

  (一)地方税收管理权限高度集中于中央

  我国现阶段实行的是高度集中的税收管理体制,税收的各种管理权限(包括地方税的立法权、减免权、税目与税率的调整权等)基本上集中在中央,地方只负责征收,未赋予地方政府必要的税收立法权,使地方政府不能通过调整税收政策的方式调节地方经济,不能根据本地经济、社会发展及财政变化的需要对一些具有地方特色的税种履行开征或减免权限,不利于各地因地制宜地发挥当地的经济优势,税收调控经济与保障地方财政收入的职能没有得到充分的发挥。

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