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农村税费制度改革的难点与思路

近年来,虽然中央三令五申要减轻农民负担,但是农民负担仍然屡减屡重,已经成为影响农村经济发展以至农村社会稳定的重要因素。农民负担问题的核心是现行的农村税费制度。为解决这个问题,多年来各地也进行了各种各样的改革试验,但是农村税费制度改革的总体思路始终未能明确,改革的方案始终没有出台。

为深入探讨农村税费制度改革的有关问题,中国社会科学院农村发展研究所邓小平农业思想研究课题组前不久召开了一次专题研讨会。参加这次研讨会的专家、学者有:中央财经领导小组的唐仁健、国务院研究室农村组的李炳坤和叶兴庆、农业部农村经济研究中心的朱守银、财政部财政科学研究所的苏明、中国社会科学院财贸经济研究所的何振一和阎坤。研讨会由中国社会科学院农村发展研究所副所长韩俊主持。现将研讨会的主要观点综述如下。

一、不同方式农村税费制度改革的探索

(一)不同方式的探索

1993年以来,为规范农村各种收费,减轻农民负担,全国大约有7个省的50多个县市进行了税费制度改革的探索,积累了不少经验。比较典型的方式有:①湖南省武冈市“费改税”的改革;②河北省正定县“公粮制”的改革;③安徽省太和县“税费合一”的改革;①河北省魏县“税费合一、人地分摊”的改革;⑤贵州省湄潭县“税费统筹”的改革;③湖北省枣阳市杨挡镇“土地负担大包干”的改革。

(二)以上几种方式的异同

总的来看,以上几种形式的改革都是综合性的,既涉及到确定证收的标准,又涉及到征收的方式,也涉及到支出的监督管理等方方面面,只是各自的侧重点有所不同。农村税费制度改革的目的概括起来讲有4个:一是减轻并稳定农民的负担,二是规范各种收费的管理,三是降低税费征管的成本(包括直接的征管成本和间接的社会成本),四是达到公平负担。从各地的实践看,达到这些目的涉及到这样几个问题:第一,是开征新的税种,还是将税和费合一?第二,是征收货币,还是征收实物?第三,是以地为税费负担主体,还是以人为税费负担主体?第四,如何稳定?第五,由谁证收?第六,何时征收?第七,如何减免?第八,如何监管?比较以上6种改革方式的异同,可以把这8个问题分为3类:

1.具有广泛一致性的问题。这包括税费的稳定、税费的减免、税费的监管 3个问题。在税费的稳定问题上,所有的改革方式。致地确定·,税费,定三年不变”;在税费的减免问题上,也一致地确定对受灾的农户和农村的生活困难户予以照顾。在对税费的监管问题上尽管具体的方式有所区别,比如,有的把村提留转为乡镇对村的拨款,有的对村提留实行“村有乡管”,但在总的趋势上,所有的改革方式都加强了对税费使用的监管。

2.不一致但并非关键的问题。这包括税费征收主体和征收时间2个问题。在征收主体问题上,大多数试点采取了财政部门委托粮食收购等农产品流通部门在农民出售农产品时代扣税费的办法,但也有个别试点直接在乡镇粮站设点征收。在证收时间上,多数试点采取了分夏秋两季征收的办法,但也有几个试点采取了一季证清或一季、两季征收并存的办法。

3.存在重大分歧的问题。这包括税和费的关系、税费的形态和税费负担主体的选择3个问题。在税和费的关系上,只有湖南武冈采取设立新的税种的办法,其他试点部采取将税和费合并征收、然后再按其性质分流的办法。在税费的形态上,湖南武冈和湖北枣阳的杨挡采取货币形式,贵州湄潭采取实物形式,其他试点则采取实物与货币相结合的形式,但多以实物为主,只是对耕地过少或没有耕地的农户才征收代金。在税费负担主体的选择上,只有湖北杨挡以耕地为税费负担主体,其他试点均采取“人地结合”的办法,一般都是农业税收以土地为负担主体,而“三提五统”以人为负担主体。

(三)农村税费制度改革的成效

面临当前农民负担日趋加重的态势,一些地方在尚无全国统一政策要求的情况下,积极探索,率先改革农村税费制度,这种改革探索的精神是应当予以充分肯定的。这些改革不但都取得了一些成效,而且为下一步我国整个农村税费制度改革提供了有益的经验与启示。这些成效包1占:第一,减轻了农民的负担;第二,提高了农民负担的透明度;第三,壮大了集体经济实力;第四,促进了农村社会福利事业的发展;第五,改善了农村干群关系;第六,稳定了农村家庭承包经营制度。正因为取得了上面的成效,农村税费制度改革的试验得到了广大农民的拥护。杨地镇 1998年 5月对全镇 29个行政村144户农民进行了抽样调查,结果是 99%的农户对这项改革表示完全满意。

(四)农村税费制度改革的不足

从征收的方式看,现在各地进行的税费制度改革的思路大体有3种。第一,针对农民负担设立新的税种,其典型是湖南武冈。第二,将农民负担与现有的农业税收合并征收,其中,根据具体征收方式的不同可分为以征收实物为主的方式,其典型是河北正定;以征收现金为主的方式,其典型是湖北枣阳的杨挡;以征收实物与征收现金相结合的方式,其典型是安徽的太和和河北魏县。第三,将农民负担作为农业税附加征收,其典型是贵州湄潭等。这三种思路都存在一些不足。

1. 税和费的性质不同,不能合并在一起。第一,农业税收和农村统筹资金的对证基础不同,不能简单合并。第二,各项农业税收的功能作用不同.也不能简单合并。我国长期以来对农业税实行增产不增税的政策.其主要作用是减轻农民负担,鼓励农民发展农业生产;农业特产税是对待定的农产品的征税,其主要作用是合理调节衣林牧渔各业收入,促进农业生产全面发展。将征收对象不同的税收合并,不利于发挥各自的调节作用。第三,税费合一并且一定几年不变,实际上是一种包税行为,违背了国家的有关税收法现。第四,有的地方只按土地分摊税收和乡统筹、村提留,从而加重了种地农民的负担。现行税法规定,除农业税按土地常年产量计征外,其他农业方面的税收都是行为税.没有应税行为的不纳税。“三提五统”也应根据农民纯收入的多少来核定。在各地的改革试验中,有的已经注意到这个问题,并有针对性地采取了措施。

2。乡统筹和村提留是性质不同的资金,也不能混在一起、乡镇“五统筹”的用途基本上是政府的职能行为,从本质上说是纯粹地向农民征收的税,但实际上又常常被称为为农民集体承办公益事业而收的费。乡统筹用于国家举办的为全体社会成员共同享受的公益事业,是社会共同需要的事务,属于典型的财政职能的内容。所以,“五统筹”从性质上讲属于财政性资金。村提留用于农民集体举办的,主要是为本村农民利益服务的公益事业,具有一定的排他性,大体上属于政府行为仅仅限于本村的范围,这部分资金有财政资金的性质。所以,总体上看,“三提留”从性质上讲主要属于集体资金。由于两种资金的性质不同,如果合并征收,就容易出现乡镇挪用、平调村集体资金的情况。

3. 征收农业税附加有量的限制。按照现行的税法,附加不能超过正税的15%,但据统计,目前乡统筹费的数额已经接近农业税总额.很难成为附加。例如, 1996年全国农民负担的乡统筹费为 234.1亿元,而当年农业税为 251亿元,前者为后者的 93.3%。

4. 设立新税种与现行税收制度有矛盾。在农村税费制度改革中设立的新税种,无疑属于地方税范畴。当前,在分税制体制下,中央税、地方税已经大致划分清楚,但地方对地方税享有哪些管理权限,并非十分明确。实际上,目前地方税的税权仍然过多地集中在中央,几乎所有的地方税税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则,都是有中央制定和颁布的,地方只有征收管理权限及制定一些具体的征收办法和补充措施的权限。这为地方设立新税种设置了障碍。

5.折实征收容易受到粮价波动的影响。在折实征收的改革试验中,折实证收的实物(粮食)量是按照核定的负担总额和核定时的粮价或定购价折算出来的,而实物又要以出售时的市场价格出售以折成统筹资金的款项。在收购粮食以后,如果粮价上升,就会产生比按原粮价计算的税费总额多的一块资金,这块资金如何管理就成为新的问题。如果粮价下跌,实际的税费总额就会不足.那么,或者完成国家税收和定购粮任务无法保证,乡镇政府和村级组织不能提供充足的公共物品,村级集体经济组织不能顺利实现再生产;或者农民的负担又要增加,以保障完成上述职能。

二、农村税费制度存在问题的深层原因

(一)农村公共物品决策机制不能反映农村公共物品的需求状况,

现阶段农村公共物品供给与需求不适应,极易导致供给过度等问题。现行农村公共物品供给的特证有:①强制性。目前,农村公共物品大都是由各级政府和部门自上而下决策供应的,其供给总量和供给结构多数是由乡及乡以上组织以文件和政策规定的形式下达的,带有很强的指令性。②统一性。政府和部门决策供给的公共物品的供给程序和供给结构,对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区,都是相同的,都是上级按统一要求下达的。③主观性。远离农村社区的各级组织不可能完全、准确地了解和掌握农民对农村公共物品的需求状况,因此往往根据各自“政绩”的需要做出供给的决策;同时,决策者也往往无法严格监督公共物品的供给过程,更无法准确地判断和比较公共物品供给的社会成本和社会收益。

现阶段农民对农村公共物品需求的特征有:①实用性。农民对公共物品的需求,都会根据各自的资源状况.以对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件。②多样性。由于农民有了流动和选择就业的权力.从事不同产业和不同工种的农民,对公共物品的需求是不同的;即使是从事同一产业如农业生产的农民,由于种植结构、劳动环节的不同,对公共物品的需求也是不同的。③安全性。即农村公共物品能够为农民提供高质量的服务、公平的市场环境、明晰的产权制度、严格的法律制度,以保证农民人身自由、生产活动、生活环境和私有财产的安全。④成本的可承受性。对农民来说,任何超越经济发展水平的公共物品供给,都会造成极大的浪费;任何超越农民实际承受能力的公共物品成本的分摊,都会遭到农民的反对。⑤决策的参与性。这不仅是因为农民有了私有的财产和行动的自由,而且是因为农民对其自己对公、共物品需求的数量、结构和承受能力比较了解。

从以上农村公共物品的供给和需求两方面的特征看,供给与需求之间很容易出现矛盾,不但公共物品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求,而且还可能超越农民的实际承受能力;由于供给的决策者分散在不同的权力机关,还容易出现各部门之间的相互攀比。

(二)对农村公共资源的使用过程监督不力

对农村统筹资金监督不力,主要原因在于:第一,预算外资金大部分分散在各行政事业单位,各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息,而审计和农民负担管理部门作为监督者对各单位的预算外资金的收支只掌握非常有限的信息。这样,监督者和被监督者信息不对称,增加监督努力的成本很高。第二,预算外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告,缺乏社会监督;而且,社会单个成员监督预算外资金的激励不足。单个成员去监督,监督的成本由自己承担,监督的收益却由本社区全体成员分享.因此,除极个别不做私人成本与私人收益比较、甘愿冒风险的成员去独自监督外,多数成员因激励不足而不去监督。

监督不足的结果是公共资源的使用效率低下。这主要表现在以下几方面:首先,部分公共资源用于维持提供公共物品的机构的运转,用于人头费开支。目前,多数地方乡级行政事业机构急剧膨胀,严重超编,因制度内财力不足,就向农民摊派。农民交钱没有买来公共物品提供机构的产品,而是买来公共物品提供矾构本身。第二,部分公共资源被挥霍浪费、贪污挪用。第三,部分公共资源被用于与农民无关或并非农民独享的事项,如道路、电话线路等。

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