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纳税人,说出你的权利[上]
   一、纳税:一个普遍匮缺的意识
    常有人指责国人缺乏纳税意识,这话不假。如果进而指责国人普遍缺乏纳税意识,不幸,这也是真的。我国每年偷漏税额高达几千个亿。偷漏税主体当然是各类企业,特别是暴富群体中的个人。别的不说,仅明星们的逃税丑闻就早已是长盛不衰、源源不绝的社会新闻。虽说暴富者在社会中始终是极少数,就是说,实际上可以实施逃税的个人在国民中人数极少,但人们对纳税的漠然态度却是普遍的。这漠然态度既表现在当一般收入者需要纳税时态度多被动,心不甘情不愿,也表现在对社会中不断涌现的逃税丑闻不在意、不上心,至少,此间人们绝不具有发达国家公民普遍具有的纳税人的自豪感,绝不持有人家普遍持有的“逃税可耻”,“逃税者是不尽国民义务的败类”这样的观念,当然也就没有基于这种观念而形成的谴责逃税者的强大舆论场。所以,一位明星大宗逃税远不及一次耍脾气罢演罢唱更激起公众愤怒。不断爆出的逃税丑闻很少激起过公愤,除非逃税者在别的方面早已劣行昭彰,人们才会抓住税丑闻来一次“借事出徐州”。 
    这是一种很糟糕的状况。诚然,对那些本来就在我们这个社会中占尽了好处的富者来说,无论从道德上谴责还是以法律去惩处其逃税行为,都是他们应得的。但人们对纳税的普遍漠视呢?且莫说法律对此无用武之地,即使从道德上去指责,怕也是牛头不对马嘴。对此,需要换一个角度去考虑,先追问,国人为什么会普遍缺乏纳税意识? 
    二、纳税所为何来? 
    在现代经济社会,税收是政府财政收入的最重要来源。征税作为公民个人和法人团体对政府财政收入的强制性捐献或让度,实际上是压低了纳税人的可支配收入去满足政府开支的需要,但这是纳税人整体利益所要求的。而这整体利益既应体现在政府提供的公共服务和公共产品上,也应体现在政府通过良好的税收制度去参与社会财富的再分配,以矫正市场运作中或其他原因导致的财富分配上的不公正,避免贫富两极分化而引发剧烈的社会冲突。 
    这一公认的现代税收原理涉及两个关键问题,一是纳税人与政府的关系,二是税制与公正的关系。 
    在第一点上,现代税收原理表明了一个至关重要、但又几乎不为国人所了解的事实真相:政府是靠纳税人的钱来支撑的,政府官员是靠纳税人的钱在供养的。既如此,人们心甘情愿出钱的第一要件就是,政府与纳税人之间是服务与被服务的关系,而不是统治与被统治的关系。换个更明瞭的说法,各级官员的所作所为应能让纳税人感受得出,不是让钱打了水漂,更不是花钱买了罪受,请人来高踞于自己头上逞凶扬威,而是花钱换来了只有通过政府才能提供的服务。政府应该提供的服务不外乎两个方面。陀思妥也夫斯基的《少年》一书主人公言:“我向社会缴纳捐税,是为了让我不被人盗窃,不挨打,不被人杀害,没有人再敢对我提要求。”可以说这段话道出了政府必须提供的最基本服务——保护公民人身及财产安全,保护公民不受无端侵扰。威尔·杜兰在《希腊生活》中谈及古雅典税收时说,黄金时代的雅典人原谅国家的苛征,因为国家给了他们前所未有的发展机遇。这又表明,政府应提供给公民的不仅是消极性质的保护,还应把社会安排得有利于每个公民去发展自己。无疑,广泛的发展机遇必须以安全为前提。由此观之,距今两千五百多年前的雅典虽然谈不上有精深的税法理论,但作为人类历史上第一个民主社会, 政府服务于人民的性质是明晰可感的,因为她的人民可以感性地体会到由政府提供的消极性保护和积极性发展机遇——后者除了要求社会有广泛的自由和广泛的参与权,还要求有发达的教育、文化及其设施等公共产品——这两类服务。在当代民主国家,安全保护和发展机遇更是每个公民可以明确地作为自己的权利来要求于国家的。 
    在这样的关系基础上,自觉向国家纳税,不作只享受权利而不尽义务的“逃票乘客”,也就自然会成为公民普遍具有的法律意识和道德意识。这里,义务和权利是不可分离的。所以,确切地说,发达国家公民普遍具有的,实际上是完整地把权利意识和义务意识统于一体的纳税人意识。而我国通常讲的纳税意识只强调公民应尽纳税义务,却并不含有公民应享有权利的意思。一字之差,透露的社会格局和观念上的差异却是巨大的。纳税人意识折射出公民花钱购买政府服务的真相,单纯强调纳税意识,反映的却是一种跟索贡与纳贡无大区别的社会关系格局;纳税人意识是公民意识的基础,脱离权利的纳税意识却还与“普天之下莫非王土”的观念之间连着一条脐带。 
    撇开残缺不全的纳税意识,立足于纳税人意识,政府征税是必要的。但对于掏钱的人民来说,既有个成本高低问题,也有个税收负担在各个人和各阶层的分配是否公正的问题。此外,政府征税除了满足财政需要外,还要通过征税去参与社会财富再分配,这也涉及公正。优良的税制既可以把人民购买政府服务的代价降到最低,又可矫正财富分配不公;恶劣的税制则增加人民负担和加剧分配不公。 
    亚当·斯密早在两百多年前提出的优良税制四原则——个人纳税能力、确实、方便和节约——至今仍具经典意义。其中,“确实”指征税必须以确定不移的法律为依据,使纳税人明确应缴哪些、缴多少、怎样缴,明确什么机构有权征税,以避免任意专断的征收和税吏的勒索。“方便”指纳税手续简便。“节约”要求把征税过程的耗费降到最低,避免因税吏过多、薪俸开支过大以及贪污、中饱私囊、随意加征等腐败行为而造成税款流失,使人民付出的高于国家所收入的。这几点主要影响人民负担的高低,同时也影响社会财富的分配公正。而最直接影响公正的是如何根据个人纳税能力确定征税额。现今,任何国家的税收都包括间接税和直接税。间接税是从消费品征收的增值税,任何人每购买一次消费品,就纳了一次税。适合消费者纳税能力,可起到矫正分配不公的对消费品征税是从价计征而不是从量课征,即对高档商品征高税,对大众化、平民化的日常用品征低税。直接税主要有所得税、遗产税、馈赠税。基于个人纳税能力并有抑制和矫正财富分配不公之作用的征税方式是分级累进税,而累退税则背离个人纳税能力和加剧分配不公。 
    良好的服务(含公共产品)和社会公正都是人民所欲的,人民乃为此而纳税。 
    三、为我国现行税制把脉 
    暂且搁置蕴涵于现代税收原理中最根本的问题——人民与政府的关系,先用优良税制四标准来衡量我国现行税制。其中,是否方便、是否节约,人们心知肚明,用不着在此“饶舌”。是否确定,纳税人是否避免了任意专断的征收和敲诈勒索?对此,学界有“一税预算内,二税预算外,三税无底洞”的总结;民间有“雁过拔毛”、“有一座庙就要烧香,有一个菩萨就要磕头”的切肤之痛,还有随便哪个部门、随便弄个什么标志戴上往路中一站就强索“买路钱”的奇特景观;朱镕基总理在九届人大会上则说更清楚:“费大于税,很多政府机关在国家规定以外征收各种费用,使老百姓负担不堪,民怨沸腾”。所以,这里也用不着多说。需要探究的是,税收负担是否体谅到个人纳税能力,是否在人们中间公平分摊,是否有矫正分配不公的作用。 
    首先,与发达国家分级累进的所得税为主的税收结构相比,我国税收结构以流转税为主。财富基数越大,征税比例越高的分级累进所得税是富者多负担,贫者少负担或不负担,因而可以克服由于市场经济的短视、人们在机遇上的差异和占有公共资源的差异造成的分配不公,具有调节贫富并合理负担的功能。流转税却无此功能。第二,在最终要转嫁到每个消费者身上的间接税征收上,发达国家实行从价计征,对只有高收入者能问津的高档品征高税,对大众的生活必需品征低税,这就减少了低收入者的间接负担。而我国虽一定程度上实行对高档品征高税,但同时“对盐等生活必需品征税具有累退性质”(1),这意味着我国部分间接税有加重低收入者负担从而加深其生存窘况的性质。近几年一而再,再而三大幅提价的邮资费便有此性质。第三,在发达国家,遗产税和馈赠税之类税种的征收目的不是提高财政收入,而是为了抑制不劳而获和矫正不公,用罗尔斯的话来说,是为了“逐渐地、持续地纠正财富分配中的错误,并避免有害于政治自由的公平价值和机会公正平等的权力集中。”(2)为此,实行的是高额征税。而我国却没有实行高额遗产税和馈赠税。还莫说我国权钱结合的现实使富人得到无数好处,仅就现行税制这几方面 而言,如果要说现在的中国是“富人的天堂”(3),一点也不过份。而且现行税制的下一个特点更为这个判断提供了证据。第四,我国对广大农民征收的税带有人头税性质。还在18世纪,休漠就指出“人头税是一种横征暴敛”(4)。稍后,亚当·斯密也指出,人头税不是流为任意的、不确定的,就是完全不公平的;在不把社会底层的福利和安全放在眼中的国家,人头税极其普通(5)。从18世纪至今,视人头税为最不公正,是税法学界的普遍看法,各发达国家不仅早就废除人头税,还宣布人头税非法。而我国对农民的征税,不光是亚当·斯密批评的任意性与不公平性兼而有之,而且我国农村金钱与权力往往合一的现实还使得富者既有手段也有力量把自己应纳的税转嫁到贫者头上,甚至搜刮贫者以肥已,形成“劫贫济富”的颠倒格局。 
    以上种种,表明我国税收制度相当缺乏公正性。而且,我国税收不确定这一众所周知的弊病,使我国财政收入除了预算内的,还有高比例的预算外收入这一大世界奇观。这一部分游离于预算外的政府收入不受监督,没有加入再分配,使我国税制缺的不只是公正,还有透明度。这些制度缺陷无疑与国人缺乏纳税人意识有直接的因果关系,但还不是国人缺乏纳税人意识的最根本原因。最根本原因是现行税制和我国自1949年后一直采用、至今也尚无根本改变的高积累、低工资制遮蔽了公民的纳税人身份,从而遮蔽了公民与政府之间关系的真相,使出钱者和花钱者大都弄不清钱的来路和去处。 
    其中,对农民的征税一方面带有最不考虑贫困者生存状态的人头税性质,此外还有雪上加霜的恃权敲诈、索贡性质的滥收费;另一方面,又从未给农民以机会去对所征的税(更不用说各种“费”)表示同意。农民纵然在纳税,也多半仍像处在“普天之下莫非王土”的时代,抱着臣民纳贡的心态纳钱纳粮。这种情况下,谈何纳税人的身份意识?城市居民对自己的纳税人身份同样浑然不觉。而原因,除了没有机会对所征之税表示同意,还有扭曲的税制与高积累、低工资制的结合使城市职工一般都不知道自己创造的财富与实际收入之间存在很大差额,不知道这一差额被转移到企业利润中进了国库,因而也就不知道自己已把相当可观的一部分可支配收入让度给政府了。至于人人都在通过购买消费品纳税的事实,无论农村人口还是城市人口,无论有稳定职业者还是无稳定职业者,仍然大多浑然不觉。 
    这一遮蔽带来的后果远远超出税收范畴和经济范畴,而在政治、文化、国民心态及素质等各方面都产生了广泛、深刻的不良影响。因为,与普通公民的纳税人身份被遮蔽同时发生的遮蔽是:纳税人的钱在供养着各类官员和公务员的事实。所以,公民缺乏纳税人意识与官员缺乏公仆意识便犹如一币之两面。官员普遍持有的是一种颠倒的意识:手中权力是党和政府给的。于是,对上负责而不是对民负责成了一种很有典型性的行为取向,许多严重的社会弊病就由此而生。
    四、纳税人付出了什么样的代价? 
    无论纳税人明不明瞭自己的纳税人身份,但纳税人的钱支撑了包括立法、行政、司法机构和警察、军队在内的整套国家机器运转的事实并不以此为转移,纳税人是所有这些机构中的官员及其他一应人等的衣食父母的事实也不以此为转移。所以,仍应从纳税人与政府之间的真实关系出发来考察两个相关问题:人们为支撑这一切付出了多大代价?人们付出的代价购买到了什么样的服务? 
    说到代价,中国公仆“价”高,早已不是什么秘密。政府机构不断膨胀,冗员越来越多。50年代初,全国总人口与官员之比是297∶1,1994年已高达29∶1,而且还在增长。如此庞大的队伍,仅工资就令纳税人负荷不堪。官员的过高耗费更是既进一步加重了纳税人负担,又制造了最为刺眼的一种社会不公。还不去说其中腐败者的大量灰色收入、黑色收入,单是官员享有的种种制度性特权就够纳税人受。例如,按官职大小来确定的医疗待遇、住房待遇,公费配备的轿车、司机及服务人员,还有价廉质优的特供商品之类,纳税人为官员们这些福利所付出的甚至远远超过为官员们的工资所付出的。 
    官多也好,特权也罢,钱都得纳税人来出。如果官员好好当公仆,“价”高倒也罢了。问题是,官员的特权使他们在自我身份上发生膨胀,在与民的关系上发生倒错。官员中问题丛生,也就不奇怪了。不久前,朱镕基总理曾列数官员几大问题:第一跑官,第二追求享受,第三扰民,第四瞎指挥(6)。 
    “跑官”显然是官民关系倒错和官员在权力来源上的颠倒意识(即“手中权力是党和政府给的”)的派生现象。它既表现为行为短期化、功利化,用纳税人的钱做表面文章、经营自己的仕途等等隐性腐败,也表现为最赤裸裸的腐败——买官。有买的,就有卖的。买官卖官的丑闻到处爆出,所以朱镕基总理要问:“是不是在有的基层是官都有价?”(7) 
    批评官员追求享受,显然还未针对官员享受的种种制度性特权,而指官员在本已享有的特权之外搞公款吃喝,追求高档轿车、豪华官邸等。说起建豪华官邸,现在许多地方从上到下竞相攀比,连贫困地区的县乡政府也不甘落后。三年前到过威海的魏明伦先生发现,在这小小的县级市,“公仆大厦”的排场可与李登辉的总统府和香港的港督府媲美,而且以无数级台阶托起的宫殿样式在气势上就对老百姓呈居高临下之势,哪个衣食父母要找“公仆”办事,仅“那百级天梯就够你匍匐爬行”。(8)其实,排场和气势如魏先生所描述的那种“公仆大厦”,在我居住的这个城市的几个区都可见到。站在这些需要仰视的建筑面前,百姓是产生不出自己是国家主人的意识和自豪感的。 
    扰民,朱镕基总理主要指的是天怒人怨的乱收费。其实除此之外,还有许许多多令百姓烦不胜烦的有形骚扰或隐形骚扰。例如,人们不断被要求去做应付各种视察或突击检查的无用功。又如,通过大会小会、广电、报刊对人进行的精神骚扰……。无论哪种形式的扰民,在民与官的现有格局下,受扰一方别说没法象陀思妥也夫斯基笔下的主人公那样理直气壮地宣布:“我向社会缴纳捐税,是为了没有人再敢对我提要求”,而且就连抱怨的份也没有。下面几个信手拈来的例子是很有些代表性的。西安某小本经营的小食店店主除按时纳税,还得应付各种收费的人三天两头光顾、大盖帽白吃白喝、防疫站高价强售劣质“洗消剂”、高价强售卫生宣传画……。大酒店更是待宰肥羊:街道办事处强索几千元灭鼠费却只收钱不灭鼠,到检查卫生时只要搜索出一粒老鼠屎,动辄罚款又是好几千元。(9)四川一些城市借各种商贸节、熊猫节、运动会的由头大收“纸头费”。巴掌大的会标、口号以50元一张的高价强行“卖”给企业和各种车辆的车主,一辆车不张贴若干张,休想出城进城(10)。有些事,就算激起众怒,也大多奈何它不得。电信业的收费早已千夫所指,但就敢冒天下之大不韪,一边宣布电信资费大幅下调,一边公布明降暗升?徒倨都酶坏姆桨赣夼颜摺G啃薪兴枷牍嗍渲嗑裆牛羌负跻豢桃参赐V构且浴八澄艺卟嫖艺咄觥钡陌云巡环耪呋榱砝唷?nbsp;
    至于瞎指挥,朱镕基列举的行政干预、强迫银行贷款、片面追求高指标……,等等,也都是让老百姓吃足苦头的事。有几个触目惊心的统计数字,瞎指挥都脱不了干系:我国国企的呆死帐及银行不良资产损失至少在12000亿以上,决策失误造成的浪费每年至少1000亿以上⑾;“七五”期间,有数以万亿计的投资不知“漏”到哪里去了。而按市场一般资金运行效益计算,这么长的周期,这么大的投入,是可以“滚”出数百万亿元巨额资产的⑿。 
    跑官、扰民、享受、瞎指挥,没有哪一样不花纳税人的钱。也许,有人会认为说“跑官”花纳税人的钱是言过其实。然而,在绝大多数情况下,不花钱,官是跑不来的。至于花谁的钱,可别太天真,以为这些人都自己掏腰包。近日刚披露的河南某地大宗买官卖官事件,买者大多是公费买官!纳税人的钱就经由这些渠道大把大把地给打了水漂。需要特别指出的是,除了这些原因造成的巨大浪费和漏失,还有几个无底洞在无情吞噬人民的血汗钱。一是由于某些官员的失职、渎职,许多钱换来的是到处耸起的豆腐渣工程和接二连三的桥塌人亡、楼塌人亡事件。那些“豆腐渣”只要没弄出人命,或者更确切地说,不管弄没弄出人命,只要封住了新闻界的口,便没见哪个官员为此丢官下狱。像法国最近正在审理的发生在80年代初的“污血案”,当时的政府总理、卫生部长等多位高官因失职成被告⒀,这样的事在中国犹如天方夜谭。二是私分、鲸吞国有资产;三是部分官员经常性的腐败消费,诸如陈希同、王宝森、孟庆平、李乘龙这些人,他们多是敛财大盗兼采花大盗,不光把纳税人的钱拼命往自己包里装,还大把公款包二奶,对小密一掷千金,公款公车出入舞厅、赌场…… 
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