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审视WTO,应对国际税收竞争
有税制,有税收征纳关系,就有税收竞争,税收竞争是各国(地区)通过税收手段,引导资源流动,维护本国利益,促使本国经济增长的经济行为。税收竞争既有小范围的即一国内各地区间的竞争,也有较大范围的即各经济区域间的竞争,而在经济全球化的前提下,国际间的税收竞争更是不可避免,税收竞争一方面使各国的税制更趋于完善,使税收的经济杠杆作用更得以有效发挥;但另一方面,税收竞争也存在有害的成分,即导致全球资源的配置不当和影响国际经济秩序,进而减少全球经济福利。我国加入WTO,融入世界经济,是我国改革开放和经济全球化的客观要求,大势所趋。因此,如何应对有害的税收竞争,趋利避害,使资源优化配置,使我国经济持续、稳定、健康发展,成了我国今后面临的迫切任务,也是国际税收研究的重点课题。要解决这个难题,我们必须了解WTO,把握世界税制的发展趋势,结合本国国情和税制现状,进而提出应对措施。
一、 WTO的基本职能和原则
WTO是世界贸易组织(World Trade Organization)的缩写。它是当今世界唯一处理政府间贸易规则的国际组织。其基本职能有三:一是制定规范市场经济运作的国际规则,并且监督这些规则的实施,推动全球贸易自由化。其含义是消除贸易障碍,同时也意味着各国的贸易规则必须是透明的和可预见的;二是所有WTO的成员开展相互谈判,也就是开放市场;三是解决国与国间的贸易争端。因此WTO基本职能,即制定规则、开放市场、解决争端。
WTO多边贸易体系的核心是众多的WTO协议。这些协议是覆盖广泛活动范围的法律文件,内容很多也很复杂,但有一些简单的基本原则贯穿于所有这些文件之中,这些原则构成了多边贸易体系的基础,它们是非歧视原则(包括最惠国待遇原则和国民待遇原则)、更大程度的贸易自由化原则、可预见性原则、促进公平竞争原则、鼓励发展和经济改革原则。
二、国际税收竞争及各国应对措施
随经济全球化和区域经济一体化进程的加快,使资源流动更为顺畅自由,一般不仅向税负较轻,更向税制健全稳定的国家或地区流动,国际间的税收竞争也日趋激烈,为使税收竞争良性发展,为使本国(地区)利益最大化,各国均是“胡萝卜”和“大棒”并举,提出一些应对措施,在维护本国利益的同时兼顾他国利益,尤其兼顾经济盟友的利益,使世界税制出现了一些新的发展方向。
1、 各国税制改革是在新自由主义基础上凯恩斯主义的重新回归。90年代的税制调整基本是在“降低税率、扩大税基”的基本框架中进行的,其政策基调是建立在新自由主义理论之上的,而更多地是建立在供给学派的理论(以减税刺激投资,增加供给)之上的。自80年代中期拉弗减税思想被广泛采用,减税的核心思想是通过减税扩大税基,而经济全球化所带来的高速发展的生产力给减税创造了空间,奠定了扩大税基的物质基础。围绕减税以刺激经济,从而增加供给,扩大税基这个主旋律,各国开始注重重新启用凯恩斯主义的膨胀经济政策,这是90年代中后期税收竞争区别于80年代税收竞争的最显著的特征。90年代中后期以来,美国以广义的“税收效率”取代“税收中性”原则,在国家干预理论的指导下,在新自由主义基调范围内正确发挥政府干预经济,促进经济持续增长。1997年下半年,东亚金融危机后,东亚各国(地区)果断地采取了被实践证明是正确的旨在加强政府干预的扩张性财政政策。以减税为基调的有增有减的税收政策是该扩张性财政政策的主要内容。由于东亚各国措施得力,东亚经济从1998年上半年开始,历经一年多,迅速好转。新自由主义与凯恩斯主义扩张性经济政策相结合给当代税收竞争注入了新的活力。一方面是各国政府面对投资、外贸、金融等领域更加自由化,而继续采取更灵活的新自由的政策;另一方面是各国政府为弥补市场的缺陷不得不加大政府干预经济的力度,税收是其中重要的手段。
2、 各国税制结构逐步趋于一致。进入90年代,各国税制结构根据本国经济发展和经济全球化的要求,迫于税收竞争的压力,不断调整和完善,并呈现不同程度的趋同性,使税收弹性趋小,使利益更有预见性,发达国家在经历了几十年来对所得税的推崇后,开始重新认识商品税,商品税的地位大大提高,尤其是能有效避免重复征税的增值税,目前已在全世界范围内迅速推广。
3、 区域化税收一体化进程加快。区域经济集团化的形成和发展,必然要打破原有的经济壁垒和传统国家间税收关系的界限,协调成员国间的税收政策,以避免因税收竞争而带来的贸易争端,建立包括关税、间接税和直接税在内的共同税收制度。以欧盟为例,其税收一体化的特点是:一体化措施逐步规范,一体化程度越来越高,一体化范围越来越广,欧盟上述措施,对协调成员国间税收政策,完善单一欧洲市场,促进就业,增强其国际竞争力起到了重要作用。
4、 国际税收协定网络不断发展。经济全球化下跨国贸易飞速发展,并往往产生一项交易,多国伸手征税而形成税收竞争,因而阻碍商品、劳务、资本和技术的流通。为此,国际间对此项的征税本着共同规范、自我约束和相互帮助的原则进行协商,这样既要防止重复征税,又要制止逃税发生,因此制定国际税收协定是经济全球化的必然要求。进入90年代以来,国际税收协定的网络不断发展。
5、 各国涉外税收管理普遍加强。经济全球化使跨国贸易越来越多,国际税收竞争也更直接,使国际逃税和避税也越来越多,主要有两大类:一是应税的国外所得没有征到;二是国内应税所得逃往国外。为减少税收竞争对本国(本地区)带来的利益损失,各国也采取了一些应对措施,主要有:(1)、责令国内企业申报其国外所得,此项申报的举证由纳税人负责,并详定申报内容,如有违法,一经查出,予以严惩;(2)、对转让定价进行规范。众多跨国公司通过转让定价将利润从高税国转移到低税国,对此,多数国家已规定:凡违背公平交易原则的转让定价者,税务机关有权调整其应纳税所得额。(3)对避税港投资的控制。90年代起,全世界资金已有一半流入避税港国家或地区,形成国际避税的大漏洞,使得许多国家采取措施加以控制。一般列出避税港国家或地区名单,凡在名单之列得国家或地区内投资办企业者,都责令其申报所得在本国纳税,取消一切税收优惠。(4)、制定受控公司税法。为防止国外所得长期积存而逃避征税,美国国内税法法典F部分规定,对受控外国公司的利润,即使没有汇回,也要计入当年所得征税。(5)、加强对移民税收管理。许多国家规定,对移民的财产增值,以移居之日为实现之日而征税。(6)、修改税收管辖权。不少国家(特别是拉美)把税收管辖权从属地主义该为属人主义,对所有居民的全世界所得征税。
6、 各国(尤其是发达国家)在适应经济全球话的要求而大幅削减关税的同时,经常设置非关税贸易壁垒,以维护国内企业的利益,如频繁对进口商品征收反倾销税和反补贴税,这也是税收竞争的要求。在国际贸易中,某些企业为占领他国市场,以倾销手段即将商品以低于正常价值的办法挤入他国市场,如因此对进口国国内已建立的某项工业造成重大损害或威胁,或对其国内工业的新建产生严重阻碍,进口国当局在确定了某一进口商品构成倾销的事实后,有权决定对倾销的商品征收不大于倾销幅度的反倾销税。在当今国际贸易中,各国在鼓励出口上的通用做法是出口退税或在出口某种商品时,给予出口商以现金津贴或财政上的优惠待遇。而在国际贸易准则中,一般认为对出口商品采取补贴的方式是不合适而且是不公平的。当进口国发现其进口的商品收到了补贴,为抵消出口国对该出口商品所作补贴的鼓励作用,进口国就有可能对这种商品征收反补贴税。
7、 电子商务引发新的税收问题。90年代以来,电子商务在全球范围内迅速扩展,使得以传统商务形式为基础的国际税收领域受到强烈冲击,面临严峻挑战。为了在此方面的税收竞争获得优势,各国都在加紧研究,共同讨论行之有效的税收对策,集中体现在以下几个方面:(1)美国发布《全球电子贸易几个税收政策问题》,解决了技术特征、政策原则、税务管理等方面的问题。其核心是从便于管理的角度考虑,认为地域管辖权应让位于居民管辖权。(2)1997年4月5日,在美国哈佛大学展开的电子商务税收研讨会上,与会代表对国际互联网贸易等电子贸易形式税务处理的基本方针是:既要防止偷漏税,又要保护该产业的健康发展;在税收管辖权分配问题上,各国应加强合作与协调。(3)1998年10月8—9日,OECD在加拿大渥太华展开的部长级会议上,各国政府和企业就电子商务课税达成了一致意见。具体内容包括:现行的税收原则将继续使用以电子商务课税,而不能采取任何新的非中性税收形式;课征消费税应遵循消费地原则,对数字化商品应视为提供劳务课税,而不能作为销售商品课税;对从事电子商务的纳税人的识别标准,应与从事传统商务活动的纳税人相同,但是需要采取不同的识别方法。先行避免双重征税的原则应继续适用,但需重新考虑其适用方法并加以澄清。
8、 保护生态环境的税收日益受到重视。进入90年代以来,众多国家的环抱政策出现了一种新的趋势就是逐渐减少对直接干预手段的运用,代之以各种间接干预的经济手段,其中环境税扮演了越来越重要的角色,这也是各国在生态保护上的一种税收竞争。环境税,亦称生态税、绿税,它体现了“谁污染,谁纳税”的原则,目前,许多欧美国家征收的环境税概括起来有:(1)对排放污染所征收的税。包括对工业企业在生产过程中排放的废水、废气、废渣及汽车排放的尾气等行为课税,如二氧化碳税、水污染税、化学品税等。(2)对高耗能、高耗材行为征收的税,也可以称为对固体废物处理征税。如润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税、电池税等。(3)为减少自然资源开采、保护自然资源与生态资源而征收的税。如:开采税、地下水税、森林时、土壤保护税。(4)对城市环境和居住环境造成污染的行为征税。如:噪音税、拥挤税、垃圾税等。(5)对农村或农业污染所征收的税。如:超额粪便税、化肥税、农药税等。(6)为防止核污染而开征的税,主要有铀税。
9、 社会保障税比重大幅上升。资本主义国家筹集社会保险基金的主要途径就是征收社会保障税,它最早由美国在1935年开征,在当代税制中一个最年轻的税种。1929—1933年,世界范围的经济大危机使得雇员大量失业,许多国家政府乃至私人企业都无力支付职工的失业救济和起码的生活保障,老年人退休养老金计划更是无法实施,严重地威胁到社会稳定,美国受凯恩斯”国家干预经济”理论的影响,认为通过国家征收社会保障税来建立社会保障制度是一种有效的反危机措施,,可以解决老年救济、失业保险等社会问题,以维持资本主义经济的发展。于是,社会保障税应运而生,随后,西方发达国家及部分发展中国家纷纷效仿。根据IMF统计,目前实行此税或类似税收的国家已有80多各,在有些国家(如法国、德国、瑞士、瑞典等),社会保障税已称为头号税种。实际上,各国开征社会保障税是在维护社会稳定方面的税收竞争。目前,社会保障税的课征制度有许多不同,但就共性来看,可以归纳为以下几点:(1)课征范围大,包括工资、薪金收入者以及自营人员在内的几乎所有人都是社会保障税的纳税人;(2)课征对象是在职职工的工资、薪金收入额和自营人员的事业纯收益额;(3)适用税率水平取决于各国社会保障制度的覆盖面和纯收益的大小,其趋势是逐渐上升的;(4)课征与管理多采用“以源课征”法,通过雇主这个渠道课征。而且,社会保障税也是“专税专用”的税种,由税务机关统一征收,但税款入库后则是集中到负责社会保障的专门机构统一管理,专门用于各项社会保障支付;(5)社会保障税与其他税种由两个显著不同,一是税负一般要由雇主和雇员共同承担(失业保险税除外,只由雇主负担),二是其带有有偿性特征,只有参加社会保障的人现在纳税,将来才有资格享受社会保障的利益。
三、 结合我国国情及税制现状提出应对措施
我国是发展中国家,尚处于社会主义初级阶段,社会主义现代化建设正处在承前启后、继往开来的重要时期。经过20多年改革开放和快速发展,我国生产力水平迈上了一个大台阶;商品短缺基本结束,市场供求关系发生了重大变化;社会主义市场经济体制初步建立,市场机制在配置资源中日益明显地发挥基础性作用,经济发展的体制环境发生了重大变化;全方位对外开放格局基本形成,开放型经济迅速发展,对外经济关系发生了重大变化。我们已经实现了现代化建设的前两步部标,经济和社会全面发展,人民生活总体上达到了小康水平。这些都是带由阶段性、根本性的变化。从新世纪开始,我国将进入全面建设小康社会,加快推进现代化的新的发展阶段,开始实施第三步战略部署。这是中华民族发展史上的一个新的里程碑。同时,我们也要看到,我国尚有千万人在温饱线上挣扎,东西部发展极不平衡,西部地区远远落后于东部地区,如不尽快加以解决,长此以往,必形成“马太效应”,不仅使我国经济发展缺乏后劲,更会造成社会不稳定因素,更与我们的共同富裕目标背道而驰,所幸,我们的党发现了问题的严重性,提出了西部大开发的战略部署,以加入WTO和西部开发为契机,促使我国经济真正腾飞。
我国1994年的税制改革,初步建立了符合市场经济发展要求的税制,是确立社会主义市场经济体制后迈出的决定性的一步。它使我国税制与国际惯例和国际规则基本接轨,并融入世界经济之中。但是,我们应看到,我国的现行税制与市场经济有诸多不适应之处,也与WTO原则有诸多背离之处,而税收竞争不可避免,我们应在竞争中发现我们的不足,提出措施,具体是以下几点,使我们在国际税收竞争中处于有利地位,促使我国经济发展和社会的全面进步。
(一) 、顺应税收国际化趋势。随着经济全球化的进程,税制的趋同和一些世界性税种改革正缓慢向全球蔓延(这在各国应对税收竞争的措施中已提到),随着我国加入WTO和资本市场逐步对外开放,我国将加快经济全球化的步伐,随之税收制度和国外的依存度增强,所以,以积极主动的姿态直面税收国际化和税收竞争是我们的明智选择。
(二) 、完善税收法制,迎接WTO
首先,按国际惯例调整、完善税收立法,体现加入WTO,融入世界经济主流对税收法制的要求。
1、提高税收立法的效力层次,增强税收立法的体系化、程序化。法的权威性、稳定性与法的效力层次密切相关,而税收立法的质量、税法的明晰程度靠立法体系化、程序化来保障。我国税收立法层次低,体系繁杂,与WTO所要求的透明度原则相悖,而现行税法中真正称得上法得只有三个,其余的均是条例,甚至是通知,约束力不强,尤其是外商可以以其不是法而不遵守。税法应由全国人大及其常委会制定,可考虑把现有的税收条例由全国人大讨论重新通过,上升为法。现在有不少支持者认为应将税收立法权部分赋予地方人大,对此,本人不敢苟同。因为,一方面,它脱离了一个现实,我国是社会主义单一制国家,赋予地方立法权,必然削弱中央的权力,某些地方会因权力和财力过大而不服从中央,甚至与中央对抗,使政令不通,使关系国计民生的大事难以办好,更为西方资本主义的“和平演变”提供了绝佳机会,进而导致国家分裂,社会主义事业遭受重大挫折;另一方面,它也与WTO原则相悖,WTO 有两个重要的原则:可预见性原则和促进公平竞争原则。如果赋予地方立法权,各地均可根据需要随时制定颁布实施或取消(暂停)千差万别的税法,一地一策,不仅严重地损害税法的严肃性,更使政策不稳定而缺乏预见性,使市场竞争扭曲,使资源配置不当,也使投资者无所适从,导致资金外流,不仅造成经济衰退,而且使政局动荡,导致社会全面退步。而当一个国家的政策稳定并且有可预见性时,才会吸引更多的投资,就业机会就会增多,消费者就会更充分地享受竞争带来的好处,即有更多的选择和更低的价格。而在我国,尤其是在社会主义事业关键时期,在实施西部大开发的起始阶段,只有将立法权集中在中央,全盘考虑,兼顾部分地区利益,才能使政策稳定而有预见性,才能吸引投资,增加就业,才能形成促进开放,公平和无扭曲竞争的市场规则体系。
2、贯彻国民待遇原则,消除身份差别立法,体现税负公平。我国依纳税主体身份不同有不同的立法,造成不同主体间税负上的差别待遇,违背WTO所要求的非歧视性原则引伸而来的国民待遇原则和公平原则。改革开放之初,为吸引外资,我国确立了以税收优惠为主的对外商投资的超国民待遇。突出表现在企业所得税和关税方面,以及流转税的附加等方面。由于外商投资者在我国享受的税收优惠过高,造成国有资产严重流失,并导致国内假合资等奇异现象的出现。另一方面,由于外商投资者享有超国民待遇,比国内企业处于有利地位,他们利用资本输出、采取合资建厂、股权投资、控股控厂等手段,在我国计算机产业、小轿车市场和电子通讯等领域(这些行业也是我国需要大力发展并且急待发展的领域)已实现其占有市场的目的,出现了外资居于控制地位甚至形成垄断的局面。而且税收立法上的差别待遇,也有悖于我国一再强调的WTO的发展中国家特别保护原则。为适应加入WTO需要,建立和完善社会主义市场经济体制,必须建立起完善的现代化的税法体系,而首当其冲的就是打破“身份立法”的框框,使税法体系统一、标准统一、税负公平、对不同身份纳税人统一适用。在统一税收立法过程中,须注意处理好新法和旧法的衔接问题,用“不溯及既往”的原则处理原有外商享有的超国民待遇的问题。有人担心,取消外商投资税收优惠上的超国民待遇,会大大削弱我国对国际资本的吸引力。事实上,国内外有关专家的调查研究表明,税收优惠并非使吸引外资的良策。因为,各国在税收竞争中的一项重要措施就是反避税(这在前面各国对涉外税收的措施中已提到)。而在我国,外商避税的有一个特点即“逆向避税”:将利润从我国低税区向境外高税区转移。原因有二:一使对于大部分合资合作企业,外商从经济利益最大化考虑,有时宁可在国外独吞税后利润,也不愿在我国境内少缴税而与中方分享税后利润(在独享利润所增加的收益大于增加的税收负担的情况下),而进行“逆向避税”。二使外商为及时将企业利润调出国外而进行“逆向避税”,在我国境内投资办厂的境外企业多是一些经营规模小,资本不雄厚的中小企业,这些企业可能随时需要从我国境内的子公司抽调资金,以便进行内部资金余缺调剂,应付其整个经营管理需要,外商借此调出利润,充实其经营资本。 “逆向避税”是外商为谋求一定的经营管理策略和利益而产生的。因此,取消外商投资税收优惠上的超国民待遇对吸引外资影响不大。另一种做法是,将内资企业国民待遇与外商的超国民待遇靠拢,即内外企业享有相同的税收政策,税负降低,刺激投资,刺激消费,使经济总量扩张,税基扩大,税收绝对量反而可能增加。如因降低税负带来财政困难,可通过开征遗产税、财产税来弥补。
3、简化税制,调整税种、税目、税率、清理调整税收优惠政策。我国税种、税目、税率等的设置不合理,与国际惯例差异大,无法适应WTO所要求的自由贸易、世界经济一体化的要求。在税制上,要求税种开征停征、税目的编列、税率的确定等尽量与国际上的通行做法保持一致,总体趋势是降低税率、简化税制、提高效率。而我国目前的税制中,仍存在税种较多、税目繁琐、税率偏高(尤其是进口关税)以及部分税种交叉或不协调(如房屋出租的营业税和房产税的计税依据一致)、某些具有调整功能而各国普遍开征税种(如社会保障税、遗产与赠于税和环保税等)。(1)我国目前的第一大税种增值税应从生产型向消费型转变。生产型的增值税一方面不允许企业固定资产所含的进项税额予以抵扣,不利于鼓励投资和鼓励资本密集型、技术密集型的高新技术企业发展,另一方面,商业企业为少缴税,不停地进货,只要有抵扣,就不纳税,同时,因我国金融体制极不健全,交易手段极端落后,企业对现金收入不上帐,经营几年后,突然失踪或注销(某些地方国税部门对注销企业帐面上的存货不予理睬,这部分存货基本上是增值额),导致税收严重流失,不仅是增值税的流失,也是附加税和企业所得税的严重流失。因此实行消费型不仅能鼓励高新技术企业的发展,也能在一定程度上堵塞税收漏洞。当前,有不少人提出增值税在全行业开征,这显然与现实不符。因为A:从世界征收范围的实践看,增值税征收范围的大小与一国的经济、税收管理水平等有密切联系,一个国家的经济发展水平越高,商品流通与劳务服务越活跃,税收管理水平越高,增值税的征收范围就越广(如欧洲国家),否则,就越窄(如非洲国家)。而我国,社会主义市场经济体制刚确立,经济水平不高,社会主义法制正在建设中,金融体制比较落后,信息技术也比较落后,税收征管条件较为薄弱,办公自动化尚未实现,金税工程尚在建立中,因此,增值税难以大面积推行。B:从增值税发展历史考察,增值税征收范围的扩大是一个渐进过程。无论是最早实行增值税的法国或丹麦,还是欧共体,其对增值税的推广都持谨慎态度,从局部范围开始,然后才扩大到全范围。当前,有人认为先把增值税扩大到交通运输业和建筑业,这在当前,也是不可行的,因为,这两个行业的资本性支出和人力资本占比较大的比重,增值额比较高,如实行增值税,一方面必然使这两个行业的税负大大提高,不利于企业竞争,也加大税收征收难度;另一方面,改征增值税,必然削弱地方财力,中央不得不考虑从新核算,加大对地方的转移支付。C:从增值税现状考察,增值税征收范围存在一定的禁区。无论增值税征收范围如何扩大,始终存在一些政府无法或不愿涉及的领域,由此形成增值税征收上的禁区,即使是已全面推行增值税的欧盟国家,也存在增值税的免税区域,如法国对大部分的金融交易活动,德国对不动产、金融交易、运输和交通等均实施了免税。由此看来,即使使在普遍征收德增值税制度下,仍需对部分行业或商品免税。(2)在地方税体系中巩固营业税的主体地位,营业税虽是价内税,存在重复征税,但一样存在税负转嫁,由于其税率较低,税收弹性系数(税收增长率与GDP的增长率的比值)较小,可预见性较强,而营业税基本上又是对消费环节征收,重复征税的矛盾也不易体现出来。符合税收中性原则,能刺激投资,增加供给,扩大社会经济规模,从而是税收总量增加。(3)将内资企业所得税制与涉外企业所得税制合并,取消对涉外企业种种优惠,以公平税负。降低企业所得税税负,现行企业所得税基本税率是33%,同时有设置了18%和27%的两挡优惠税率,照顾微利企业,这显然违背公平原则,另外,私人独资企业,在税前扣除上与其他企业基本一致,却实行低税负的从5%——35%的超额累进的个人所得税,这显然对其他企业极不公平。因此,为公平税负,应降低企业所得税税负,实行15%的比例税率较为可行。(4)个人所得税课税模式应逐步从分类所得课税模式向分类综合所得课税模式过度。个人所得税课税模式有分类所得课税模式、综合所得课税模式和分类综合所得课税模式,分类所得课税模式是指归属于一个纳税人的各类所得,如薪金、股息、营业利润或偶然所得,每一类都要按照单独的税制规定纳税,换言之,其全部所得都要以各自独立的方式纳税,互不干扰。其理论依据是对不同性质的所得项目采取不同的税率。该模式适用于源泉扣缴,在税收征管水平比较落后的情况下适用。综合所得课税模式是指归属于同一个纳税人的各种所得,不管其来源何处,都作为一个所得总体来对待,并按一个税率公式来计算纳税。其指导思想认为个人所得税既然是一种对人税,就不应该对个人所得进行分类,而应综合个人全年各种所得作为应纳税所得额,再减除各项法定的宽免额和扣除额,然后按统一的税率课征。该模式在税收征管水平比较发达的时候适用。分类综合所得课税模式是指先按不同的所得项目分别计算征税,以利于实现源泉控制,然后对各种所得综合计算应纳税所得额,再用累进税率计算应纳税所得额。在综合计税时可以加入各种宽免项目,以实现个人所得税对收入水平的调节,从而有利实现公平分配。该模式在税收征管水平相对较高时适用。从公平与效率的角度看,发展中国家实行“效率型”的分类所得课税模式更能促进本国经济的腾飞,发达国家实行“公平型”的综合所得课税模式更有益于社会稳定。因此,把税制的实际同本国的具体情况和长远发展战略结合起来,对公平和效率兼顾,在税收征管水平不发达的情况下,实行分类综合所得课税模式是我们的最佳选择。在目前,我国个人收入多元化和收入差距拉大的情况下,注重税收负担公平提上日程上来了。而我国目前个人所得税税目有9个,尤其是工薪所得是九级超额累进税制,计算复杂,在人员众多的单位里,不仅扣缴单位,而且税务机关也不易正确计算每个人应纳税款。由于对工薪便于源泉控制,出现一种现象,工薪阶层成为个人所得税的主要纳税人,而一些能取得工薪之外所得的高收入者,却极少纳税,使个人所得税调节贫富差距的目的难以实现。当前实行按月课征,由于个人收入每月不一致,会导致税负不公,如季度奖、年终奖不分摊到各月,全部作为当月所得课征,对工薪阶层就很不公平,因为,如果把此类奖金分摊到各月预发,就会使税负变轻,甚至是零税负。如果把按月课征改为按年课征,就会解决上述问题。具体做法是,为使税收收入相对稳定,加强源泉控制,先按月预征,年终结算。我们可以把个人所得区分为两类:劳动所得和非劳动所得,对勤劳所得(工薪、生产经营、劳动报酬、稿酬所得等)课以较低税负,对非劳动所得(股利、财产转让、财产租赁、偶然所得等)课以较高税负,对工薪所得设置扣除额(年12000元比较合适),设置五级超额累进税制,设计如下:
级数 全年应纳税所得额(A) 税率(%) 速算扣除数
1 不超过6000元的 5 0
2 超过6000元不超过25000元的部分 10 300
3 超过25000元不超过60000元的部分 15 1550
4 超过60000元不超过250000元的部分 25 7550
5 超过250000元的部分 35 32910
对工薪所得先以较低税率按月预征,年终再结算。对生产经营所得仍可延用现有的五级超额累进税制。对劳动报酬和稿酬所得可以不设置扣除额,统一适用8%的比例税率。对其他非劳动所得,统一实行20%的税率。对劳动报酬、稿酬所得和其他非劳动所得,支付单位(个人)应在支付时就予以扣缴。由于源泉扣缴会因扣缴义务人和纳税人会因利益驱使,而合谋少纳税,从而使税收刚性不强和不能体现公平,还应在年终对纳税人的所有所得予以结算,为鼓励勤劳致富,对勤劳所得已纳税部分予以扣除,以扣除后的余额作为年应纳税所得额,适用20%的比例税率,减除本年度非劳动所得已纳税额后为应补税款金额。这也给我们提出了要求,加强税法宣传,培养公民纳税意识,要求公民年终到税务部门自行申报纳税(最好是请税务代理机构代为计算申报纳税),我们应在利用现代化设备加强征管的同时,必须与银行、证券等金融机构时常联系,掌握纳税人的年收入总额,当然,税务部门必须做好保密工作。因个人所得税改革而带来的财政困难,可以开征遗产与赠予税来弥补。(5)加快费改税,尤其是养老保险费改为社会保障税的进程。现行的养老保险交纳制度,不仅在收入上不能保证养老金的正常发放,更在征收上极大地不公平,国有和集体经济性质的企业必须交,而其他企业本着自愿的原则,是否缴纳,由企业领导做主,实际上是基本上不交,这对公有经济极不公平,使其处于竞争的不利地位。而社会保障税是世界各国普遍开征的税种,用于社会救济,维护社会稳定,而且,在社会主义市场经济体制八大框架中,社会保障制度也居于重要地位,因此,社会保障税的开征,已刻不容缓。在社会保障税的设计上,可以借鉴国外先进经验,对每个公民设置一个社会保险号(可以用身份证号代替),实行由雇主和雇员共同负担的政策(税率设计上可以延用现有的养老保险费率),对所有企业征收。开征社会保障税也为我们征收企业所得税和个人所得税带来方便。我们所得税税前扣除办法中,每年都要核定当年的计税工资,使税制可预见性不强,使纳税人不能对生产经营有较为准确的预期,而另一方面,我们在汇算清缴时,无法核实企业的准确的职工人数,又使计税工资的税前扣除办法难以落实,造成税收流失。如果开征社会保障税,我们可以不再实行计税工资办法,对缴纳了社会保障税的人员的工资据实扣除,而对未缴纳社会保障税的人员的工资等劳动所得,应视同劳动报酬征收个人所得税后据实扣除。这样,税制更透明,企业所得税和个人所得税也不易流失。(6)规范税收优惠。某些税收优惠可以取消,如对校办企业和新办第三产业的优惠政策,因为对校办企业,国家已对其扶持多年,在市场竞争中应该已能经受风雨,而且,在校办企业中,也有不少是假校办。而新办第三产业,其中有不少是国有(集体)企业中业务骨干下海经商,把自己在原来单位时的业务关系拉到自己所办的企业。也有的是从其他地方搬来,充当新办企业,对此,由于信息交流不灵通,税务部门难以核实,对其根据政策予以优惠。由此看来,对新办企业优惠,一方面,使税负不公,而另一方面,不仅没有起到促进第三产业发展的目的,更导致国有企业人才流失,在竞争中处于不利地位。还应缩小对技术服务,技术转让的优惠范围。对某些技术含量不高的行业应取消税收优惠,如白蚁防治技术服务和技术转让,技术含量并不高,却享受营业税及附加免征,年应纳税所得额在30万元以内的免征企业所得税这样的优惠。当然,我们应对那些技术含量较高的科技企业和传统产业改造上坚决予以税收优惠,另外,税收优惠方式应有所转变,因为科技税收政策的作用大小,与税收刺激和激励的方式方法有很大关系。国内外学者一般认为,对于基础性的科研开发活动,宜选择事前税收扶持政策为好,而对应用性技术研究开发则宜选择事后鼓励的税收政策为佳,而无论是基础研究还是应用技术研发问题上,正确的税收政策应该选择事情扶持和事后鼓励税收政策的有机结合。此外,从税收负担的角度看,税收优惠可划分为税率式优惠和税基式优惠,两种方式各有特点,各有利弊,因而经济发达国家往往讲求二者的搭配适用。从西方国家的科技进步史及相关税收政策的演变来看,近年来,其科技税收政策的侧重点,多放在税基式优惠方面,尤其是对加速折旧、税前列支(扣除)、投资抵免等方式的运用尤为偏爱。究其原因,是因为税基式优惠侧重于税前优惠,能充分调动企业从事科研和技术开发的积极性,有助于事前满足技术研发主体的资金来源,充分体现政府支持科技创新的政策意向,这与税率式侧重事后的利益让渡、强调事后鼓励相比,有着更多的优点和激励作用。而我国当前税收优惠往往偏重乃至局限于税率式优惠和税额减免,而较少运用加速折旧、投资抵免、延迟支付、税收信贷,技术开发基金等手段和举措,因此优惠的主要对象是那些已经或能够获得技术开发收益的企业,而对那些尚未和正在进行技术研发的企业则无税收刺激可言,故对老工业基地的技术改造、产业升级与机构调整,对扶持更多的企业加入技术创新的行列有一定的负面影响,需尽快加以改进。再则,我国以往的科技税收激励大多集中于所得税方面的优惠,而很少涉及流转税类,致使科技税收的覆盖面及其政策效应均受到很大限制。(7)其他地方税种的改革。如:改城市维护建设税为城乡维护建设税,把征收范围由城市扩大到农村。把房产税和房地产税合并称为房产税,征收方法延用现行的房产税的征收方法,对事业单位房屋出租房产税税率由12%减为6%(事业单位出租房屋的营业税及附加税负是5.75%),而现在私房出租(如承租者用于居住)的综合税负大约是10%。将国土局征收的土地适用费改为土地使用税,税负不变。取消耕地占用税和房屋交易的契税。土地增值税暂停征收。在适当的时机开征遗产与赠于税、环保税等。
其次,完善税收执法、司法体制,在税收执法、司法中体现WTO规则和宗旨的要求。
1、 推行现代税收征管。普遍建立纳税人主动申报纳税制度,建立严密的稽查组织制度,强化税务稽查和司法工作,推行税务代理制度,实现办税公开化、普遍推行电脑管理,使征管技术现代化。使税收征收管理专业化、规范化、程序化、现代化。
2、 严格贯彻税收法定原则,增强执法刚性。公平、明确的税收立法只提供了税收公平的可能性,加上严格执法,税负公平才能最终实现,税收法律系主义原则也才能最终得以贯彻。
3、 强化税收执法、司法保障。除了修订完善《征管法》,进一步明确税务机关的强制执行权和强制执行申请权,明确有关部门的的配合义务和违反法定义务的责任外,可参照国外设立税务警察和税务法院(法庭)。也可在目前稽查机关的基础上,通过立法,赋予税务稽查机关在办理涉税案件使行使某些公安机关、检察机关的权力,入侦察、限制人身自由、提起公诉等。
4、 加强税法宣传,提高税法透明度。我国公民纳税意识普遍不强,坚强税法宣传很有必要。我们应在平时工作、生活中,采取多种方式,宣传税法。
5、 重视纳税人的权利,保障纳税人权益。纳税人的知情权、监督权、复议权、诉讼权等都应得到切实保障。政府如何利用税收收入,税收是否真正取之于民、用之于民,公民都比较关心。更不用提加入WTO后,大量进入我国的外商对税收支出的关注了。因而适应入世要求,我国在这方面的工作还很多。
6、 提高税务执法人员素质,改善人员结构,适应加入WTO后社会经济发展变化对税收工作的要求,实行“精英治税”。税法的重大调整、市场准入导致纳税主体多样化、国际化,纳税人经营的多元化,知识经济引发新兴产业,网络发展和电子商务等,都对税务人员提出前所未有的更高要求。税务执法、司法机关需要更多的税收专家、法律专家甚至网络专家。
(三)、站在国际税收竞争角度重新审视税收主权与协调。在当今现实制度的约束下,应对国际间税收竞争有个可性的措施是借鉴世界各国的先进经验,加强国际税收协调与合作,这也是OECD国家首推方案。一方面,为加快经济全球化进程,要消除税收障碍,使资金、技术、人才、信息尽可能地跨国流动,谋求在全球大市场中的有利地位;另一方面,又要坚持在税收主权的基础上加强国际税收的协调与合作。另外,借鉴国际经验,不断完善涉外税法和国际税法,加快与国际税收防盗网络的衔接,使我国税收制度不断透明、公平、规范、真正达到税收法制化标准。

参考文献:
1、财政与税务:2001年第4期 《如何应对国际间有害的税收竞争》、《西方税负理论评析与借鉴》
2、财政与税务:2001年第2期 《90年底世界税制发展趋势研究》、《简述国际避税的形成原因及方式》、《税收宏观调控 正效应?负效应?》、《促进科技成果转化的税收政策探讨》
3、财政与税务:2001年第3期 《论个人所得税课税模式的选择》、《中国的入世与税制改革》
4、外贸经济 国际贸易 2001年第3期 《假如经济全球化的竞争——中国加入世贸组织后的对策》
5、涉外税收 2001年第3期 《加入WTO与我国税收法制的完善》
6、涉外税收 2001年第2期 《经济全球化推动下的税收竞争及其对我国税制的挑战》
7、涉外税收 2001年第4期 《我国目前增值税征收范围不宜扩大》
8、《中国加入世贸组织三百问》
9、入世专报:《走进WTO》 


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