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关于社保基金税务征缴的思考
 社保基金税务征收及其必要性实行税务征缴,就是将原来在社会保险机构缴纳的社会保险金,移交税务机构征收,成立专门的社会保障税务征管科室,建立缴纳档案,纳入税务“征、管、查”一体化的征管模式,使得社会保障基金征缴有法律、法规的保障。 

  1.社会保障基金实行税务征缴,是规范社会保障基金征缴的需要。税务征缴与社会保障机构征缴相比,一是更具有“威慑”力,更具法律效力,有利于规范社会保障基金征缴,防止偷、漏、拖欠缴纳等问题;二是税务机关可以根据税收征管法对不履行纳税义务的企业和个人采取一些税收保全措施和税收强制执行措施,加强征管。 

  2.社会保障基金实行税务征缴,是当前社会保障基金收缴管理的现实选择。要实现社会保障基金收支两条线管理,社会保障机构成为社会保障政策的制定和管理者,它原来承担的收缴任务必须分离出来,由其他机构收缴。与成立新的征收机构相比较,税务征收具有新建成本低、管理经验丰富、更容易掌握和控制企业的经营状况和赢利情况,更容易掌握企业的历史资料,实行税务征收有利于规范社会保障基金的征缴管理。 

  3.社会保障基金实行税务征缴,是建立真正独立于企事业单位之外的社会保障体系的需要。“十五”计划强调,要进一步健全和完善社会保障体系,建立真正独立于企事业单位之外的社会保障体系。原有的社会保障体系,企业仍然是社会保障的主要承担者,社会保险金的发放和退休、失业人员的日常管理工作没有从企业中分离出来。一方面,造成许多国有企业这方面的负担越来越重,成为国有企业改革的一大瓶颈;另一方面,现有的社会保障也没有完全解决因国有企业改革所带来的失业人员增长和退休人员增多等社会问题,没有为国企改革提供一个宽松的社会经济环境。此外,社会保障因企业性质不同而差别较大,而且呈现固态化,不利于不同企业、不同行业间人才的流动。这些都不利于促进经济改革与发展,不利于促进经济结构调整,不利于迎接加入WTO所带来的挑战。因此,建立真正独立于企事业单位之外的社会保障体系,将企业承担的社会保障职能分离出来,当前迫切需要社会保障基金通过税务机构实行社会化收缴。 

  社保基金税务征收实现的几大转变 

  1.“差额缴拨”向“全额缴拨”的转变。原来实行的“差额缴拨”,就是企业应该上缴的社会保障基金与社会保险机构应拨付给企业的社会保险金相抵消以后,收大于支的企业,差额上缴;收不抵支的企业,差额拨付。那么收支相抵的部分,就其本质而言,收缴和发放的责任和压力都在企业。这样,一方面造成国有企业的让会保障负担越来越重,另一方面,现有的社会保障也难以解决国有企业改革所带来的人员流动和社会动荡等问题。更为重要的是这种情况下为企业挪用、挤占社会保障基金提供了可乘之机,造成社会保障基金发放拖欠严重,严重影响到离退休人员的切身利益,不利于社会的稳定。原来的差额收缴模式,因为种种原因,社会保险资金的征收日趋困难,社会保险机构难以征缴足够的收入满足其发放,不得不以支促收,实行“差额缴拨”,这也是权宜之计。社会保障基金税务征缴,将企业的收缴责任分离出来,使社会保障基金的收缴责任落在税务机关身上,而发放由社会保险机构负责,使发放机构不能以发放促征缴,更有利于实现了“差额缴拨”向“全额缴拨”的彻底转变。 

  2.收缴责任由企业向政府的转变,是健全政府职能还出的重要一步。原来的征缴模式下,社会保险基金的征缴责任存在两层关系:一是政府与社会保险机构的关系,政府委托社会保险机构负责征缴和发放,在这种情况下,发放是硬的,一旦发放出现什么问题,受保障人的利益就会受到损害,这时政府就会给社会保障机构施加压力,但其征缴社会保障基金的手段是软的,只是收费的形式,缺乏相应的法律与制度建设,缺乏强制性,它的权利和责任是不对称的,难以全额收缴和发放。社会保障机构为了完成职责,只好转移压力,就是第二层关系,社会保障机构和企业的关系。由于没有法律保障,手中可以控制企业的重要手段就是社会保险金的发放,于是你社会保险基金收缴不上来,我也没法发放给你,只好采取“差额缴拨”的办法解决,把社会保障基金收缴的压力推给企业。实质上说,企业收上来就发,收不上来就发放不了,社会保障的责任最终还是落在企业身上,使社会保障的功能大大减退,让会保障的本来意义受到严重的扭曲。 

  实行税务征缴以后,社会保障基金的收缴责任在税务机关,发放的责任落在社会保障的管理机构,企业的收缴责任实现了向政府的转变。企业既不再承担社会保障基金的收缴任务,也不承担社会保障基金的发放任务。社会保障机构不再负责社会保障基金的收缴任务,专门负责社会保障基金的管理和发放工作,实现这种责任转变以后,企业分离了社会保障职能,社会保险机构消除了收缴的压力,有利于社会保障资金的及时足额发放,但是压力转移到税务机关,也就是说政府承担起了社会保障的筹资工作,承担了原本就应该由政府承担的职能,健全了政府职能。 

  3.社会保障资金实现由收支一体管理向收支两条线管理转变。原差额缴拨的模式下,社会保障资金的收入和支出管理是混在一起的,在两个层面上存在缺陷:企业的层面上,除差额缴拨的部分外,其余部分的社会保障资金都是由企业收缴、企业发放的,也就是说企业集社会保障资金的收支于一身,或者企业在收缴时因为困难收缴不足,保证不了发放;或者企业收缴的资金难以用于发放,而是被挪作它用,造成养老金发放拖欠严重,不利于社会保障基金的管理;在社会保险机构的层面上,社会保障机构也是集社会保障资金的收支于一身,缺乏有效地监督,致使社会保障基金的挤占、挪用现象时有发生,造成了社会保障资金的流失。 

  实行税务机构征缴以后,实现了社会保障资金由收支混合管理向收支两条线管理的转变。社会保障基金的收缴由税务机构承担,收入上缴财政。而社会保障基金的发放由社会中介机构承担,依靠财政拨款。企业已经与社会保障资金的收缴和发放没有直接的组织责任关系,没有掌握和挪用资金的渠道。社会保险机构只负责管理社会保障的政策以及组织社会化发放,与社会保障资金的收入不再有直接关系,也难以挪用社会保障资金。这样,税务部门负责社会保险税的征管;由财政部门负责监督社会保险金的支付和使用;社会保障部门负责社会保障法律、法规和政策的制订和执行,实现收支两条线管理,实现社会保障基金收、支、管、用运行过程的有序化和规范化。 

  目前试点税务征缴取得的成绩及存在的问题 

  (一)目前试点税务征缴取得的成绩。就目前社会保障基金税务征缴的试点情况看,社会保障基金实行税务征缴,较之原来的社会保障机构征缴,取得了明显的成效: 

  1.实现了全额缴拨。地税部门征缴社会保险金,改变了与缴拨单位的基金缴拨方式,即由差额缴拨改为全额缴拨,杜绝了“协议缴费”等不规范作法,做到收支分开、帐实相符、真实准确。 

  2.提高了征缴率。实行税务征缴以后,许多省市的收缴率达到或超过了90%,高于社会保险经办机构在差额缴拨、全额记帐情况下历年的征缴率。同时,地税部门更加具有优势掌握企业的生产经营及财务状况,借助对欠费企业财务及经营状况的客观掌握,加大了清理企业欠费的力度。 

  3.促进了社会化发放基本养老金工作的开展。地税部门全额征缴养老保险费,为实行社会化发放基本养老金提供了更为有利的条件。试点地方基本养老金社会化发放率达到60%,个别地市基本实现100%社会化发放。而且,这项工作的推开,有利于促进建立真正独立于企事业单位之外的社会保障体系。 

  4.促进了“收支两条线”管理的落实。目前试点省市初步形成“税务收、财政管、社保用”的基金运行管理体制,从而在机制上保证了基金的规范、安全运转。 

  5.保障了基本养老金的及时足额发放。通过实行地税部门全额征缴基本养老保险费,提高了征缴率,提高了基本养老基金的负担能力,有利地促进了基本养老金的社会化发放,保障了基本养老金的及时足额发放,有效地促进了“两个确保”的落实。 

  (二)目前社会保障基金税务征缴存在的问题。社会保障基金税务征缴,较之以前社会保障机构征缴,取得了显著成效。但是改革必然受到传统体制及现实国情等因素的制约,不可避免地会存在一些问题。就其试点情况看,主要存在如下问题: 

  1.基础数据不够完善。目前社会保障税务征缴最大的障碍就是基础数据和信息网络建设和管理落后,使得征管缺乏有效的数据,管理和稽查力度缺乏有效的依据,不利于社会大众对其的有效监督,致使在征管过程中漏缴、少缴的情况难以有效遏制,严重阻碍了社会保障管理社会化的进程。另外,改革必然带来部门利益的调整,使得社会保险经办机构与地税部门对基本养老金基数的确定存在意见分歧,地税部门为了更好地取得工效挂钩成绩,存在人为减少缴费基数的情况,导致缴费基数不统一。 

  2.社会保障经办机构仍设“收入过渡户”。财政部与劳动保障部联合颁发的《社会保障基金财务制度》规定,实行税务部门征收社会保险费的地区,社会保险经办机构不再设“收入过渡户”。但绝大多数试点地区仍旧设立“收入过渡户”,有悖于财务规定,增加了社会保险费的运行环节及在途时间,不利于社会保障基金的“收支两条线”管理。 

  3.税务征收权不完整。地税部门征收社会保险费主要依据的是《社会保险费征缴暂行条例》和地方行政性法规,在强制征收措施中,只能对延迟缴费的加收滞纳金,并对责任人处以罚款,逾期不缴纳的,申请人民法院强制征缴。而实行税收保全、强制扣款等税务部门最有力的征收手段则缺乏法律依据。在征收程序上,社会保险费的征收计划和缓交审批均由经办机构认定,地税部门处于“代征”的地位,难以发挥地税部门“依法征费”的作用。 

  4.税务机构职能尚未完全到位,征收管理落后。目前税务征缴职能末完全到位,关系未完全理顺,收缴工作还是由社保机构、税务机构两家管理,缴费单位既要经办机构确认,又需向税务部门申报缴纳,增加了社会保险基金交纳的工作量,延长了交纳时间,有些出现“压票”现象。另外“收入过渡户”的存在,税务收缴的社保费没有直接上缴财政,导致使资金划拨周转环节过多,影响资金划拨效率和管理。 

  进一步完善税务征缴的建议 

  (一)完善社会保障基金税务征缴的短期建议。 

  1.规范、细化地税部门征收社会保险费的操作办法。目前,许多省市实行了税务部门征收社会保险费,一些地方正在积极酝酿实施。但是,目前国务院及有关部门对地税征收社会保险费工作仅在有关政策文件上作了原则规定,缺乏统一、规范的操作办法。针对这种情况,财政、税务等部门应及时交流征缴情况,进一步总结经验,深入分析研究,提出规范和细化的具体办法,要点是:第一,各级政府年初要确定社会保障基金预算,预算一经确定,地税部门就根据确定的基数、费率等相关政策具体实施征收;第二,企业按地税部门的征管程序办理缴费业务;第三,社会保险费实行属地化征收;第四,征收的社会保险费不设“收入过渡户”;第五,经办机构建立缴费单位和个人的资料档案及台帐;第六,社会保障基金财政专户管理等。这样,使社会保障基金税务征缴工作有章可循、规范操作、健康运作。 

  2.赋予税务机关完整的征收权。从法律法规、建章立制的角度真正赋予税务机关征收社会保险费的权利,使税务机关能够旗帜鲜明地行使法律赋予的强制执行手段,征收的全过程包括缴费基数和人数的核定、征缴入库、处罚、催缴等全部由税务机关依法完成,同时,也要明确税务机构征收社会保险费的责任与税收责任同等重要,增加税务机关的收费意识和压力,力争做到权利与义务相统一。 

  3.理顺社会保障基金征缴机构的关系,健全社会保障基金的管理。税务部门负责社会保险税的征管;社会保险基金实行预算管理,进入各级财政的社会保障预算,由财政部门负责监督社会保险金的支付和使用;社会保障部门负责社会保障法律、法规和政策的制订和执行;银行、邮局等社会服务机构负责发放。形成税务管征缴、财政管资金、社保管核拨、银行邮局管发放的机构体系,实现社会保障基金收、支、管、用运行过程的有序化和规范化。 

  4.建立社会保障预算,加强社会保障基金的管理监督。随着社会保障基金规模的不断增大,其监管工作日益重要。按照“一揽子社会保障预算”方法编制社会保障预算,将所有社会保障的收入项目都纳入社会保障预算,统一、规范管理,避免社会保障基金的浪费、流失,对于强化社保基金监管具有重要意义。 

  (二)完善社会保障基金税务征缴的中长期建议。 

  1.适时开征社会保障税。依法确立计税依据和适用税率等要素,统一社会保障社会统筹项目,纳入税务征管范围,并通过立法确定征、纳双方的权利义务,增强征收的规范性和强制性。这是规范社会保障基金征收的有效手段,也是完善社会保障预算的重要措施。 

  2.建立健全养老金的融资体系,保证养老金收入充足。一是依法扩大社会保险覆盖范围,国家强制实施的基本养老保险、失业保险等社会保险项目,城镇各类企业事业单位及其职工都必须依法及时足额缴纳社会保险费;二是有步骤地变现部分国有资产,用于扩充社会保障基金;三是将利息税、遗产与增与税等的收入,专向用于社会保障基金;四是采取其它可行的办法,比如可以考虑发行社会保障基金专项债券和彩票等。总之,要积极开辟融资渠道,充实社会保障基金。 

  3.建立和完善社会保障基金征管的基础数据体系。社会保险管理机构将企业应该交纳社会保险金的人员的资料建立统一的数据库,并且随着“金卡工程”的推进和工资社会化发放普遍推开,及时与银行的工资发放系统联网,多方配合核实,促进征管基础数据体系的真实性、可靠性,建立税务征管的数据基础。这样,才能为税务机关全额征收奠定坚实的基础,为社会各界的监督提供依据,社会保障社会化管理才有可靠的保证;这样也可以与社会化发放的数据库联网,促进社会保险金的社会化发放。 

  通过基础数据和信息系统的建设,一方面可以加强财政、税务、社保、银行等部门的交流与沟通,有利于在征缴过程中及时发现问题、解决问题;另一方面,可以提高社会保障制度的效率、公平和持续发展,不断规范社会保障基金的征缴工作。此外,还可以便于社会各界对社会保障基金征缴的监管。 

  4.在健全国债投资渠道的基础上,探索新的投资渠道,提高投资回报率,减轻社会保障基金的收缴压力。鉴于目前资本市场还不规范的情况,在以完善社会保险基金的国债投资机制为主的基础上,可以从积累基金中拿出20%左右的份额进行资本市场的基金、股票投资,探索资本市场运营的经验。从中长期看,要在建立健全社会保险基金投资风险评估与投资监管机构和制度的基础上,适度扩大社保基金用于资本市场投资的比例,以提高基金的增值能力。在投资机构的设置上,可以在“社保基金会”下设基金管理公司,或者采用招标制选择民间基金管理公司,或者成立专门运营社保基金的信托银行,专司社保基金的市场化运营。让保基金会要定期向社会公布社保基金的投资机构和收益及其分配情况,接受社会公众监督。 


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