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行政法学的作用探究

行政法学的作用,让我们重温室井教授为本学会之创立及其运营所做出的巨大贡献,并再一次向室井教授表达我们的谢意。

我想大家对在日本(名古屋)举行的本学会第5届大会上由原最高法院法官园部逸夫所作的基调演讲还记忆犹新吧。按照日本式的顺序,我认为,本次基调演讲理应由为本学会的创办做出贡献的室井力教授来担当。可是,由于室井教授早年仙逝,这个顺序也就无法遵守,这样,我也就不得不登上讲台了。在此,让我们重温室井教授为本学会之创立及其运营所做出的巨大贡献,并再一次向室井教授表达我们的谢意。

一提到基调演讲,我想大家更多地是希望听一些介绍有关围绕当时的共同课题而开展的基本考察。不过在本学会上,除了主题之外,还会谈一些有关行政法学的发展现状、基本课题等内容,这种方式似乎已经成了惯例。我也曾想按照这个思路来进行我的演讲,但是在第5届大会上由园部先生所作的演讲,已经对日本行政法学的历史发展过程、当前存在的问题等进行了全面而准确的总结。之后尽管在日本出现了一些新动向,例如修改行政事件诉讼法和行政程序法、地方分权等,但我预计,对这些问题在接下来的个别报告中会有所涉猎。

因此,在此我想介绍一个目前受到日本行政法学界关注且与这次大会的两个题目(地方政府的作用和行政控制)多少有些关联的案例,并通过这一案例阐述若干在各国行政法学上具有一定共性的问题。

一、研究素材—神奈川县企业税案

在日本,企业除了要缴纳作为国税的法人税之外,还负有缴纳县税即地方税法上以法定普通税的名义规定的法人事业税的义务。神奈川县由于财政窘迫,于2001年制定了企业税条例。但是这种企业税与法人事业税不同,它不是由地方税法直接规定的法定税,而是根据地方税法上允许地方公共团体在符合一定.的必要条件下独自制定的法定外普通税。

具体而言,法人事业税在计算法人所得时,允许将该年度之前的亏损以结转的形式处理亏损。因此,有可能出现企业年度决算盈余却不用交法人事业税的情况。与此形成鲜明对比的是:企业税不允许结转扣除亏损,而以计算出的年度所得金额为基础对企业征收3%的税金。

对企业而言,用结转亏损处理的办法可以不用交法人事业税,但是如果单年度出现盈余的话却必须缴纳企业税。于是神奈川县的一个企业,以规定企业税的条例违反地方税法为由提起诉讼。由于一审判定原告胜诉(横滨地方法院2008年3月19 日判决《判例时报》第2020号第29页),而二审神奈川县反败为胜(东京高等法院2010年2月25日判决《判例时报》第2074号第32页),于是企业三审上诉到最高法院,目前正等待着最高法院的判决。

二、框架法(准则法)与基本法

在神奈川县企业税案(以下简称为“企业税案”)中,争议是围绕着该县的企业税条例是否违反地方税法而展开来的。两者不是法律与委任命令的关系。地方税法规定的是地方公共团体在制定税务条例之际的基准,与有关委任立法的审查方法无关。也就是说,地方税法在尊重地方公共团体财政自主权的同时,为了防止税制因地方团体不同引起居民的税负显著失衡,而以国家法的形式设定了统一的基准或界限。这与宪法上的保障地方自治的原理并不相悖。学术界在表现上述地方税法的性质时,采用了准则法、基准法、范围法、框架法等术语,但用法至今尚未统一。在此,我暂且采用能够如实地反映了其性质的“框架法”这一用语。地方公务员法、地方财政法也同样属于框架法。尽管地方自治法也可以被定位为基本法,但其中却包含了许多具有框架法性质的规定。因此,有关地方自治的通则性法典即地方自治法属于框架法的范畴,其作为日本法体系的一个类型,成为行政法研究的对象。关于框架法,在日本就其本身的研究尚未深入开展,以下暂且就其中若干问题加以说明。

(1)尽管框架法被解释为主要是规范国家和地方公共团体关系的法,但是我们也可以把它理解为规范在与国家关系中享有自治权的团体和国家间的基本关系之法。例如,在日本,因为国立大学也享有宪法上自治权之保障(宪法第23条),所以也可以将规范国立大学之组织和运营的国立大学法理解为这样的一种框架法。

(2)框架法具有两个不同的功能:一个是作为国家法的框架法,其只提出有关某种制度的基本框架,至于具体的规定,则交由地方性法规来规定。因此,在与地方公共团体的关系上,它具有保护地方自治的功能。另一个是,框架法从保护超越个别地方公共团体之利益(也可称之为国家性的利益)的角度出发,给团体的活动规定了一定的界限,所以在与地方公共团体的关系上其具有参与地方自治的功能。这一点,从框架法的性质来看,与其说这是框架法本来的功能,莫不如说是一种派生功能。可是,不管是地方自治也好,还是大学自治也罢,当宪法上关于保障自治权的广度及深度的界定不明确时,在框架法这种形式下,国家的利益或意志有可能优先[1]。

(3)企业税事件为检验这两种功能相互冲突的情况提供了一个很好的平台。具体地说,地方税法在列举了地方公共团体可以课取10种法定税(第4条第2款)的同时,另外也允许地方公共团体可以课取其他普通税(法定外普通税)(同条第3款)。被告神奈川县重视作为框架法的地方税法之保护地方自治功能。与此相对的是原告企业强调的是地方税法所规定的界限。当然,这样的主张是因为出于有利于企业利益之考虑。

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