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州际协定——美国的区域法治协调机制

内容摘要: 在美国,州际协定是实现州际合作和解决州际争端的最为重要的区域法治协调机制。本文从法律变迁的角度,对美国的州际协定的历史进行了回顾,在此基础上,本文从宪法依据、程序、法律地位以及争端解决机制等角度对美国的州际协定的现状进行了全面的分析,最后,本文在新联邦主义的语境下,对美国州际协定的发展趋势作了预测。

关 键 词:州际协定 行政协议 州际关系 新联邦主义


在我国的区域法治协调模式中,行政协议即对等性行政契约 是最重要的机制之一。然而,从我们现有的文献资料上来看,有关行政协议的制度建设和理论研究,在大陆法系国家和我国都非常贫乏,基本上都只是一笔带过。相反,美国的州际协定,经过几百年的发展,已经形成了比较完善的制度,它们虽然与我们概念中的行政协议并非完全一致,但无疑具有借鉴之处。我们认为,深入研究美国的州际协定,对我国的区域法治协调是具有深刻的理论意义和实践意义的。

实际上,在美国的联邦体制下,各州之间有很多合作形式。既有非正式的合作形式,比如自愿的联合会(voluntary association)的成立、相似法律(similar law)的有选择颁布及示范法(model law)的出台,也有正式的合作形式,包括州际协定(interstate compact)、行政协定(administrative agreement)和有关州际冲突的司法裁决在内的不同形式的正式法律行为的作出。但是,从美国的法律史来看,同时具有州法和合同性质的州际协定是最重要的合作形式 。本文将从法律变迁的角度,对美国州际协定制度作详尽的分析。

一、历史变迁
在美国的殖民时代,北美13州为了解决边界的争端,签订了一些协定 ,但它们必须得到英国女王的批准才能发生法律效力 。这就是州际协定的起源,即使美国1787年宪法实施以后,这些协定也继续有效 。后来,邦联条款 也承认了解决各州之间争端的必要性,但对各州之间的破坏性联盟依然心存芥蒂 ,因此,为了保护新生的邦联,邦联条款在授权各州适用协定的同时规定必须得到邦联国会的同意 。

在州际协定的发展早期,它并不没有被广泛的适用。从1783年到1920年,总共137年间,美国只签署了36个协定 。它们涉及的主要是相邻州之间的边界争端问题,也有一小部分涉及水流的分配、航海权、桥和隧道的共用问题。

直到20世纪20年代,州际协定才开始广泛地适用于其他领域,比如自然资源的保护、刑事管辖权、公用事业的管制、税收和州际审计等领域 。从1941年到1969年,美国颁布了100多个州际协定 ,正如Brevard Crihfield所说的那样:“30年间签订的州际协定几乎与过去的167年签订的一样多” 。在这个时期,各州由被动变成主动,纷纷把州际协定看作是政府间合作的有效途径。州际协定解决了一系列的问题,特别是河流的管理,如水资源的合理分配。通过协定这种方式,很多州际机构应运而生。在这一点上,各州无疑是先行的,一直到20世纪70年代,美国联邦政府才不情愿地甚至带有偏见地承认州际机构的地位。

20世纪20年代,宪法开始出现协定授权条款(compact clause) 。在这个阶段,出现了两个主要的州际协定。一个是纽约州与新泽西州的协定,它主要是为了解决大都市所带来的问题,其意义在于产生了美国历史上第一个州际机构,即纽约港口管理局(New York Port Authority)。该机构有权筹措资金、进行基础工程的建设和管理。另一个是科罗拉多流域协定,它的制定主要是为了解决流域问题,为河流上游和下游的水资源合理分配提供了一个途径,其意义在于它是美国历史上第一个由三个以上成员参加的州际协定。

20世纪30年代,州际协定在美国又取得了长足地进步,州际机构也增加了一个新的功能,即咨询功能。它为协定的参与方提供了交流的通道,并为后者就特定问题提供意见和建议。美国第一个具有咨询功能的机构是州际石油委员会(Interstate Oil Compact Commission),因为它对所有产油的州都开放的,所以它是功能性的,而不是区域性的。随后,产生了一系列这种类型的州际机构,既有功能性的,如太平洋海洋渔业委员会(Pacific interstate marine fisheries commissions),也有区域性的,如州际教育委员会(Education Commissions of the States)。30年代的第二个重大进展在于授权的出现,通过州际协定的方式,把管制权授予以下两个州际水污染处理委员会:纽约和周边地区的州际卫生委员会和俄亥俄河流域卫生委员会。但是,这种授权可以说是不常见的。美国的立法机关通常对授权持一种怀疑态度,更不必说授权给跨区域的机构了。然而,不可否认的是,授予州际机构管制权是历史发展的必然趋势。

到了20世纪60年代,州际协定已经成为美国联邦主义的最灵活的手段之一。各州开始逐渐增加使用州际协定的频率。州政府,特别东北地区的,习惯于通过州际协定的方式,来设立一些州际机构。1961年,一个具有革命意义的进展发生了,特拉华州、新泽西州、纽约州以及宾夕法尼亚州签订了特拉华流域协定。该协定直接导致美国国会一个立法的出台,而后者使得联邦政府成为了特拉华流域协定的一方成成员。从此,政府间合作不再限于州与州之间,也扩展到了州政府与联邦政府之间的合作。这个协定建立的特拉华流域委员会包括五方成员,除了四个州的州长外,还包括总统的特别代表。此外,该协定授予足够多的权力给该委员会,使其能够有效率地管理该流域。基于实施协定的需要,该委员会甚至可以支配各州现有的机构。

特拉华流域委员会的产生,实际上在州际协定的变迁史上具有重要的意义。对于一个不断城市化、机械化的大都市圈而言,面对资源的巨大消耗,最重要的问题之一是管理好生命之源——水流。美国国家科学院的杂志把一个流域看作是“不可分割的水文单位”,而管理好这样一个水文单位,需要统一的规划和统一的机构来协调管理。在联邦制度的美国,由于存在联邦和州的权力划分,有效管理水流的无疑是个棘手的问题,但水流管理问题无疑促使各州开始考虑重新建构相互关系。

在20世纪70年代以前,对于州际协定的讨论主要集中在新颁布的协定数量和协定涉及的新领域。自从1970年以后,新颁布的协定数量以及协定适用于新领域的增长率虽然没有完全停止,但已有大幅下降 。1970年到1980年间,新颁布的州际协定数量是二战以来最少的十年 。在这时期,值得注意的是州际环境协定,该协定不仅使得各州加大保护环境的力度,也在一定程度上克服了州际协定签订程序的耗时及繁琐等弊端。而南部发展战略协定也简化了政策出台、土地使用及区域规划等领域的颁布程序。总得来说,在20世纪70年代,州际协定的发展重点在于对已签订的协定进行修改而不是出台新的协定。随着经济形势和社会环境的不断变化,以及联邦立法的日新月异,通过已签订的协定产生的协定机构也应当重新定位自己的角色。

80年代以后,在协定机构的设立、已签协定的修订及已生效协定的成员州数量增长方面,美国取得了长足的进步。自1980年以来,美国新颁布和提议的的州际协定呈现出上升趋势:共颁布了22个,提议了14个 。各州对环境污染的整治及自然资源保护也越来越关注,它们顺理成章地成为了州际协定的焦点。里根总统执政之后,各州的权力呈现极力扩张之势,各种政策制定的自由裁量权纷纷回归到州政府手中,这实际上给州际协定进一步发展带来了契机。

二、现状分析
为了更加全面的了解美国的州际协定制度的现状,本文将从宪法依据、程序、法律地位以及争端解决机制等角度进行分析。

(一)州际协定的宪法依据
随着州际合作变得不断混乱,美国最终出台了所谓的“协定条款”(compact clause)。这个协定条款被规定在美国宪法第1条第10款第3项。该项认为:“任何一州,未经国会同意,……,不得与它州或外国缔结协定或联盟。”很多人误认为,与其说授予各州签订州际协定的权力,还不如说,没有美国国会的同意,各州无权签订任何协定。实际上,弗吉尼亚州诉田纳西州一案已经改变这种观点,只有特定类型的州际协定才需要国会的同意(我们将在后面详细讨论)。同时,由于美国的州际协定本质上被认为是合同,所以宪法第1条第10款规定的“合同条款”(contract clause)对州际协定而言,同样也是非常重要的。该款认为:“任何一州,…都不能通过法律来干扰合同义务…”。
另外,美国宪法还对包括协定在内的州际关系进行了详细的规定。一些学者把州际关系分为涉及公民权的州际关系和作为解决争端的法律主体的州际关系 。美国宪法第4条第2款和宪法修正案第14条第1款针对的是第一类州际关系,它们规定了公民权利的州际保护,也就是所谓的“特权和豁免条款” 。美国宪法第4条第2款同时对“州际引渡”作了规定。该条款指出,如果一公民在某州实施犯罪行为,却在另外一州被逮捕,这个时候应当适用“州际引渡”条款,即引渡到犯罪嫌疑人所逃离的州。美国宪法第4条第1款针对的是第二类州际关系,该款规定:“每个州必须有足够的信任和权力来参与其它州的公共行为和司法程序,并查看相关的笔录。”最后,通过对美国宪法的全文考察,我们不难发现,其许多规定都暗示着美国公民拥有迁徙权,从这个角度来看,州际迁徙也得到了美国宪法的间接允许。

(二)州际协定的法律地位

1.州际协定的法律效力
在美国,州际协定是两个或更多的州为了解决跨越州边界的争端或者更好的合作而签订的法律协定。由于美国宪法的充分保障以及本身具有的合同性质,所以州际协定的效力是优先于成员州之前颁布的法规,甚至也优先于之后新制定的法规 。当两个或者更多的州通过立法的形式来创造和解释一个协定的时候,州际协定就产生了效力。但是,州际协定同时也是参与州之间的合同,所以它与州的其它一般法规是不同的 。就像一般民事合同对个人或公司的效力一样,具有合同性质的州际协定对成员州同样具有约束力 。一旦参加了州际协定,各州就不能随意的单方面修改或者撤销该协定,这是因为,州际协定对成员州的所有公民都具有约束力。

2.国会的同意
美国宪法的“协定条款”表明国会批准州际协定。国会同意的必要性已经成为了州际协定领域争议最大的问题 。在美国,需要与不需要国会同意的州际协定之间的界限是非常模糊的。通常,那些试图改变政治控制或权力,以至于影响宪法权威的州际协定需要得到国会的同意,否则,就不需要 。实际上,不需要国会同意的州际协定主要涉及的是各州的日常事务或各州占主导性的行为,比如教育、儿童福利或者精神健康等等。美国最高法院则认为,国会的同意既可以明示的方式作出,也可以暗示的方式给予 。
1962年,美国联邦上诉法院作出裁决,除非得到国会的批准,政治性的州际协定不能生效,但是不涉及政治的州际协定不必得到国会的同意 。1978年,在一个涉及对跨州公司联合征税的州际协定的案件中,美国最高法院认为,如果一个州际协定没有通过侵占联邦政府权力的方式来扩大成员州的权力的话,并不需要国会的同意 。即使有这个规则,是否需要国会的同意依然是有争议的。因此,很多州采取了保守的方法,如果州际协定涉及联邦政府的关注焦点或敏感的领域,比如交通、空气和水污染或者原子能等等,它们都事先请求国会的同意。但是,有一点是肯定的,那就是,国会的批准权是绝对的,它有权决定一个州际协定是否涉及政治,也有权决定什么时候以及如何准予同意。

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