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谈谈海岛立法的几个问题
【正 文】
    近年来,随着我国经济特别是沿海经济的快速发展,海岛受到无序开发、过度开发,海岛生态环境及海岛资源破坏严重,国家海洋权益和国防安全受到危害,涉海职能部门管理矛盾突出。因此,我国制定并尽快颁布实施海岛法势在必行。下面,本文就海岛立法的意义以及其他的几个问题谈谈看法。
    一、海岛立法的意义
    我国海岛立法长期滞后,这与海岛在我国政治、经济和国防安全中所处的重要地位极不相符。因此,作为一部海岛资源利用、管理与保护方面的综合性法律,海岛法的出台不但能够提高海岛法律规定的效力层次,而且也填补了我国海岛法规体系的立法空白。另外,海岛法对于维护国家的海洋权益和领海安全,对于保护海岛资源、维护海岛生态系统平衡,对于加强政府涉海行政部门对海岛的监督管理,规范海岛的开发利用秩序,对于公民用岛合法权益的保护,进而促进海岛经济的可持续发展,都具有重大而深远的意义。
    二、海岛资源开发、利用与保护的关系
    海岛的开发、利用和保护三者之间的关系问题,涉及海岛立法模式的选择,在理论界和实际工作中部有不同的观点。我们建议,海岛法应摒弃或者谨慎使用“开发”的概念,而应使用“利用”、“保护”、“发展”的概念。其原因在于,首先,“开发”的概念不具有宪法、民法的基础,它源于房地产立法,后来个别自然资源立法也延用,从未有严格的法律定义;其次,这一概念是一种集合行为,是行政审批、民事商事、经济管理的大杂烩,不是单一的或具体的行为,法律难以对集合行为规定法律责任;再次,所谓“开发”在我国从来就是“保护”的对立物,将不可避免地带来海岛资源的掠夺和破坏。目前在海岛问题上,我国面临的燃眉之急是保护,而不是可能带来灾难性后果的“开发”。
    对海岛资源应实行“保护为主,统一规划,合理利用”的原则。制定海岛保护与利用规划要符合国民经济和社会发展规划、城市总体规划和海洋功能区划要求。利用海岛资源,要进行科学论证,采取严格的生态保护措施。未规划利用的海岛,要采取专门的保护措施,严禁采石、挖砂、取土、砍伐、围垦、饲养、兴建建筑物和构筑物以及其他损害海岛地形、地貌等影响自然生态的活动。
    对海岛的合理利用不等于不利用,在发展海岛经济的同时要尽量减少对海岛的破坏和污染,实现海岛资源的可持续利用。对于海岛可更新资源,可持续利用指的是在保持它的最佳再生能力前提下的利用;对于海岛不可更新资源,可持续利用指的是保存和不以使其耗尽的方式加以利用。可见,可持续利用的核心是海岛的经济和社会发展不能超越海岛及其周围海域资源与环境的承载能力。
    海岛保护的重点是领海基点、海岛的自然属性以及生态环境,因为这些保护对象涉及国家主权、国防安全、生态安全和社会整体利益,具有特殊的保护价值。海岛保护应以生态为主,其保护措施主要体现在:建立海岛保护名录;建立海岛物种登记制度;促进海岛淡水资源的养护;保护海岛沙滩与海岸线;加强对海岛生态、景观、历史及人文遗迹的保护;对海岛上的公益性设施实行严格的保护制度;对无居民海岛建造建筑物和设施进行严格管理;加强无居民海岛的污染防治工作,禁止在无居民海岛建设污染环境的项目等。
    三、海岛法的适用范围
    确定海岛法的适用范围主要涉及以下四个方面的问题:
    1.海岛与海域的界线问题
    海岛法必须界定海岛的范围,区分海岛与海域,并以此为基础,正确界定政府各涉海职能部门的职权行使范围,进而在立法中正确设计各项海岛保护的切合实际的法律原则和制度。界定海岛范围关键是怎样确定海岛与海域之间的界线。《海域使用管理法》规定,海域与海岛的分界线应该是海岸线。但是,海岸线总是处于不断变化之中,有低潮线和高潮线之分。根据《1:5000 1:10000地形图图式》(GB/T5791-93)的规定,海岸线是平均大潮高潮线,《海洋环境保护法》也把潮间带纳入了海洋生态环境保护的范围。再者,国际上绝大多数国家也都把平均大潮高潮线作为海陆管理的分界线。
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